ADPF e expropriação de recursos administrados pelo poder público estadual

O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria, deferiu parcialmente liminar em ação de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), para suspender, até o julgamento de mérito, os efeitos de todas as decisões judiciais do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ) e do Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região (TRT1) que tenham determinado o arresto, o sequestro, o bloqueio, a penhora ou a liberação de valores das contas administradas pelo Estado do Rio de Janeiro, para atender a demandas relativas a pagamento de salários, a satisfação imediata de créditos de prestadores de serviços e tutelas provisórias definidoras de prioridades na aplicação de recursos públicos, exclusivamente nos casos em que estas determinações tenham recaído sobre recursos escriturados, com vinculação orçamentária específica ou vinculados a convênios e operações de crédito, valores de terceiros sob a administração do Poder Executivo e valores constitucionalmente destinados a municípios, devendo, ainda, ser devolvidos os recursos que ainda não tenham sido repassados aos beneficiários dessas decisões judiciais.

Preliminarmente, o Tribunal reconheceu a legitimidade “ad causam” ativa do governador do Estado do Rio de Janeiro para o ajuizamento da ação, nos termos dos arts. 2º, I, da Lei 9.882/1999 (1) e 103, V, da Constituição Federal (2).

A Corte, por maioria, também reputou cabível a ADPF, que tem por objeto, na forma do art. 1º, “caput”, da Lei 9.882/1999, evitar ou reparar lesões a preceitos fundamentais resultantes de “atos do Poder Público que determinam a expropriação de recursos administrados pelo Poder Executivo estadual”. Nesse sentido, citou a orientação fixada no julgamento da ADPF 33/PA (DJ de 27.10.2006), que afirma não se configurar lesão a preceito fundamental apenas quando verificada possível afronta a um princípio fundamental, tal como assente na ordem constitucional, mas também quando observada ofensa a regras que confiram densidade normativa ou significado específico a esse princípio.

O Colegiado aduziu que a ADPF desempenha, no conjunto dos mecanismos de proteção da higidez da ordem constitucional, função específica de evitar, à falta de outro meio eficaz para tanto, a perenização no ordenamento jurídico de comportamentos estatais – ostentem eles ou não a natureza de atos normativos – contrários a um identificável núcleo de preceitos – princípios e regras – tidos como sustentáculos da ordem constitucional estabelecida. Consignou que, sem risco de vulgarizar o conteúdo do núcleo essencial merecedor da proteção singular da ADPF, pode-se afirmar que o descumprimento de preceito fundamental acionador do mecanismo de defesa da ordem constitucional [art. 102, § 1º, da CF (3)] se manifesta na contrariedade às linhas mestras da Constituição, àquilo que, mesmo não identificado com esta ou aquela fração do texto positivado, tem sido metaforicamente chamado, por escolas do pensamento jurídico, de seu espírito, pilares de sustentação, explícitos ou implícitos, sem os quais a ordem jurídica delineada pelo Poder Constituinte, seja ele originário ou derivado, ficaria desfigurada na sua própria identidade. A própria redação do art. 102, § 1º, da CF, ao aludir a preceito fundamental “decorrente desta Constituição”, é indicativa de que esses preceitos não se restringem às normas expressas no seu texto, incluindo também prescrições implícitas, desde que revestidas dos indispensáveis traços de essencialidade e fundamentalidade.

Sustentou, nesse sentido, parecer restarem poucas dúvidas de que a lesão ao postulado da separação e independência entre os Poderes, ao princípio da igualdade ou ao princípio federativo, considerada a centralidade da posição por eles ocupada no complexo deontológico e político consubstanciado na Constituição, desfigura a própria essência do regime constitucional pátrio. O mesmo pode ser dito quanto à garantia de continuidade dos serviços públicos, na medida em que estes assumem, no regime previsto na Carta de 1988, instrumentos particularmente relevantes de distribuição de direitos materiais subjetivos, notadamente os de natureza prestacional.

Observou, no entanto, que é preciso reconhecer a dificuldade em se incluir, entre os preceitos fundamentais da ordem constitucional, normas veiculadoras de opções políticas relativas a determinados arranjos financeiros e orçamentários, caso dos invocados “princípios e regras do sistema orçamentário” [art. 167, VI e X, da CF (4)], e “regime de repartição de receitas tributárias” [arts. 34, V (5); 158, III e IV (6); 159, §§ 3º e 4º (7); e 160 da CF (8)] e da alusão à “garantia de pagamentos devidos pela Fazenda Pública em ordem cronológica de apresentação de precatórios” [art. 100 da CF (9)]. Nada obstante, reconheceu que tais aspectos têm relação com a efetividade do modelo de organização da Administração Pública preconizado pela Lei Maior e, em alguma dimensão, com a interação entre os Poderes e a dinâmica do modelo federativo.

Tendo isso em conta, a Corte reputou enquadrar-se a controvérsia, tal como apresentada, em hipótese de lesão a preceitos fundamentais indicados na inicial. Registrou, ademais, que, em certo sentido, a tutela sobre o descumprimento de preceito constitucional alcança um universo de comportamentos estatais mais amplo do que o de inconstitucionalidade, a abranger a lesão à Constituição resultante de “ato do Poder Público” outro que não apenas a “lei ou ato normativo”, sempre que traduza efetivo e material descumprimento da Constituição. Citou, no ponto, o que decidido na ADPF 101/DF (DJE de 4.6.2012) e na ADPF 144/DF (DJE de 26.2.2010).

Concluiu que o conjunto de decisões do TJRJ e do TRT1 analisado amolda-se ao conceito de ato do poder público passível de impugnação pela via da ADPF e considerou demonstrada, ao menos em juízo delibatório, a insuficiência dos meios processuais ordinários para imprimir solução satisfatória à controvérsia objeto da ADPF [Lei 9.882/1999, art. 4º, § 1º (10)].

Ressaltou, ainda, não ter o condão de elidir o cabimento da ADPF o deferimento das medidas liminares requeridas no MS 34.483/RJ (DJE de 1º.12.2016) e na Rcl 25.581/RJ (DJE de 25.11.2016), em que tratada a questão relativa ao repasse do duodécimo orçamentário do Poder Judiciário fluminense para fins de pagamento de salários e subsídios de servidores e magistrados. Tais decisões estão contidas no escopo da ADPF, cujo objeto, no entanto, é mais amplo e abrange contrições de receitas que objetivam atender, além de determinações de imediato pagamento de salários de servidores estaduais ativos e inativos (objeto das liminares citadas), a satisfação imediata de créditos de prestadores de serviços e o cumprimento imediato de tutelas provisórias que estabelecem prioridades políticas para a aplicação de recursos públicos.

Quanto ao pedido de liminar, o STF esclareceu, de início, ser o pano de fundo das decisões judiciais impugnadas na presente ADPF a notória situação de grave dificuldade econômica e financeira pela qual passa o Estado do Rio de Janeiro, especialmente ante as mudanças ocorridas no mercado petrolífero mundial, a sensível redução na receita dos “royalties” da exploração do petróleo, a grave crise pela qual passa a Petrobras e toda a sua cadeia de produção, e a desaceleração da economia, com a consequente redução das receitas tributárias do Estado.

Consignou que os documentos trazidos aos autos apontam que as sucessivas expropriações de numerário existente nas contas do Estado do Rio de Janeiro, para saldar os valores fixados nas decisões judiciais, têm alcançado recursos de terceiros, escriturados contabilmente, individualizados ou com vinculação orçamentária específica. Essas determinações judiciais de bloqueio, penhora, arresto, sequestro e liberação de verbas públicas alteram a destinação orçamentária dos recursos públicos, remanejando-os de uma categoria de programação para outra, sem prévia autorização legislativa. Por isso, pelo menos aparentemente, são dificilmente conciliáveis com as vedações contidas no art. 167, VI e X, da Constituição da República.

A aparente usurpação de competências constitucionais reservadas ao Poder Executivo (exercer a direção da Administração) e ao Poder Legislativo (autorizar transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro) sugere configurada, na hipótese, provável lesão aos arts. 2º (11); 84, II (12); e 167, VI e X, da Carta Política.

O Tribunal, por fim, asseverou ser passível de tutela jurisdicional a realização de políticas públicas, sobretudo para atender mandamentos constitucionais e assegurar direitos fundamentais. No entanto, a subtração de qualquer margem de discricionariedade do chefe do Poder Executivo na execução das despesas sugere haver indevida interferência do Poder Judiciário na administração do orçamento e na definição das prioridades na execução de políticas públicas, em conflito com o disposto nos arts. 2º e 84, II, da Carta Política, o que suscita preocupações também sob o prisma da harmonia entre os Poderes. Além de comprometer a autonomia administrativa do Estado, por retirar do chefe do Poder Executivo os meios essenciais à alocação de recursos financeiros, a proliferação de decisões judiciais que determinam constrições imediatas, em descompasso com o cronograma de desembolso orçamentário, parece colocar alguns credores em situação mais vantajosa do que outros em igual condição fática e jurídica, quebrando a isonomia. Reputou presente, portanto, o “fumus boni iuris” e devidamente preenchido o requisito do “periculum in mora” em face do elevado risco de comprometimento do patrimônio e das receitas correntes do Estado do Rio de Janeiro.

Vencidos os ministros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski.

O ministro Marco Aurélio, preliminarmente, entendeu pelo não cabimento da arguição e, no mérito, votou pela improcedência dos pedidos.

O ministro Ricardo Lewandowski concedeu parcialmente a liminar em menor extensão.

(1) Lei 9882/1999: “Art. 2o Podem propor argüição de descumprimento de preceito fundamental: I - os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade”.
(2) CF/1988: “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: (...) V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal”.
(3) CF/1988: “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: (...) § 1.º A argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei”.
(4) CF/1988: “Art. 167. São vedados: VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; (...) X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.
(5) CF/1988: “Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: (...) V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que: a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior; b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei”.
(6) CF/1988: “Art. 158. Pertencem aos Municípios: (...) III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios; IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação”.
(7) CF/1988: “Art. 159. (...) § 3º Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidos no art. 158, parágrafo único, I e II. § 4º Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada Estado, vinte e cinco por cento serão destinados aos seus Municípios, na forma da lei a que se refere o mencionado inciso”.
(8) CF/1988: “Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos. Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos: I – ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias; II – ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III”.
(9) CF/1988: “Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim”.
(10) Lei 9.882/1999: “Art. 4o A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta. § 1o Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.
(11) CF/1988: “Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
(12) CF/1988: “Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal”.