Lei Geral da Copa: responsabilidade civil, auxílio especial e isenção de custas

O Plenário, por maioria, julgou improcedente pedido formulado em ação direta ajuizada em face dos artigos 23, 37 a 47 e 53, todos da Lei 12.663/2012 (Lei Geral da Copa). Os dispositivos impugnados tratam da responsabilidade civil da União perante a FIFA; da concessão de prêmio em dinheiro e de auxílio especial mensal para jogadores das seleções brasileiras campeãs em 1958, 1962 e 1970; e da isenção de custas processuais concedida à FIFA perante a justiça federal. Prevaleceu o voto do Ministro Ricardo Lewandowski (relator). Inicialmente, explicou que a FIFA solicitara ao governo federal a assinatura de 12 garantias governamentais para a realização da Copa do Mundo de 2014 no Brasil, e que houvera a decisão soberana do país em se comprometer com o conjunto de garantias apresentadas. Asseverou que haveria significativo impacto econômico para o País em decorrência do evento, além de outros benefícios, como o incremento de serviços e maior aproveitamento do potencial turístico, por exemplo. No que se refere à responsabilidade civil da União (Lei 12.663/2012, art. 23), discorreu que o Brasil assumira, desde a Constituição de 1946, uma postura mais publicista, quando fora adotada a teoria do risco administrativo, segundo a qual não se exigiria a demonstração de culpa ou dolo para a responsabilização do Poder Público por prejuízo causado a terceiro, mas somente a demonstração de nexo de causalidade entre o dano e a ação do Estado. Afirmou que a Constituição atual abrigaria essa teoria, e incorporaria a ideia de que a responsabilidade civil extracontratual, quer do Estado, quer de pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, passara a ser objetiva em relação a terceiros. Ressaltou, porém, que o caso fortuito, a força maior e a culpa exclusiva da vítima configurariam excludentes da responsabilidade estatal, porque o nexo causal entre a atividade administrativa e o dano não ficaria evidenciado.
O relator assinalou que a disposição contida no art. 37, § 6º, da CF, não esgotaria a matéria atinente à responsabilidade civil imputável à Administração, mas configuraria mandamento básico sobre o assunto. Mencionou exemplos de adoção da teoria do risco integral no sistema pátrio. Realçou que nessa modalidade de responsabilidade seria desnecessária a demonstração de nexo causal entre a ação do Estado e o dano. Lembrou que a Constituição, ao estabelecer a competência da União para explorar serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e para exercer o monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e derivados, prevê que a responsabilidade civil por danos atômicos independeria da existência de culpa (CF, art. 21, XXIII, d). Destacou, ainda, que a opção por essa mesma teoria teria sido feita pelo constituinte quando tratara do dano ambiental (CF, art. 225, § 3º). Citou, também, a responsabilidade civil da União perante terceiros no caso de atentado terrorista, ato de guerra ou eventos correlatos, contra aeronaves de matrícula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo, excluídas as empresas de táxi aéreo (Lei 10.744/2003). Resumiu que, em situações especiais de grave risco para a população ou de relevante interesse público, o Estado poderia ampliar a responsabilidade por danos decorrentes de sua ação ou omissão, para além das balizas do citado dispositivo constitucional, para dividir os ônus decorrentes dessa extensão com toda a sociedade. Destacou que a lei poderia impor a responsabilidade do Estado por atos absolutamente estranhos a ele, o que não configuraria responsabilidade civil propriamente dita, mas outorga de benefício a terceiros lesados. Reputou que a espécie configuraria a teoria do risco social, uma vez tratar de risco extraordinário assumido pelo Estado, mediante lei, em face de eventos imprevisíveis, em favor da sociedade como um todo. Acrescentou que o artigo impugnado não se amoldaria à teoria do risco integral, porque haveria expressa exclusão dos efeitos da responsabilidade civil na medida em que a FIFA ou a vítima houvesse concorrido para a ocorrência do dano. Anotou que se estaria diante de garantia adicional, de natureza securitária, em favor de vítimas de danos incertos que poderiam emergir em razão dos eventos patrocinados pela FIFA, excluídos os prejuízos para os quais a entidade organizadora ou mesmo as vítimas tivessem concorrido.
No que se refere à concessão de prêmio em dinheiro e pagamento de auxílio especial mensal aos ex-jogadores (Lei 12.663/2012, artigos 37 a 47), o relator discorreu que o aludido prêmio seria cedido pelo Ministério do Esporte, em parcela única no valor fixo de R$ 100.000,00 a todos os titulares e reservas das equipes campeãs em 1958, 1962 e 1970. Quanto aos ex-jogadores já falecidos, o pagamento seria feito a seus sucessores, os quais poderiam habilitar-se para receber montantes proporcionais à respectiva cota-parte, desde que indicados em alvará judicial expedido a requerimento dos interessados, independentemente de inventário ou arrolamento. Ademais, a produção de efeitos dos comandos ora examinados iniciar-se-ia em 1º.1.2013, afastada a incidência do imposto de renda e da contribuição previdenciária sobre os pagamentos. Além disso, as despesas necessárias para seu custeio constariam de programação orçamentária específica do Ministério do Esporte. Quanto ao auxílio especial mensal, frisou que seria destinado apenas aos ex-jogadores que estivessem vivendo em dificuldade financeira. O pagamento mensal seria feito pelo INSS, e o valor seria complementar à renda mensal do favorecido, até que fosse alcançado o máximo do salário de benefício do Regime Geral de Previdência Social. A renda mensal de cada um dos beneficiários, a ser apurada para esses efeitos, consistiria da fração de 1/12 do valor total dos rendimentos informados na Declaração de Ajuste Anual do Imposto de Renda da Pessoa Física. Também teriam direito à percepção desse auxílio especial mensal, quanto a atletas já falecidos, a esposa ou companheira, os filhos menores de 21 anos ou os que tivessem sido declarados inválidos antes de completar essa idade. Se houvesse mais de um familiar, o valor de complementação, a ser pago mediante rateio entre os beneficiários, seria baseado na renda do núcleo familiar, sem que fosse permitido reverter aos demais a parte do dependente cujo direito ao auxílio cessasse. O relator enfatizou que estaria previsto o pagamento retroativo do auxílio especial mensal à data em que, atendidos os requisitos, tivesse sido protocolado requerimento ao INSS. Definiu que as despesas necessárias ao custeio do auxílio constariam de programação orçamentária do Ministério da Previdência Social, portanto não estariam atreladas ao orçamento próprio da Seguridade Social.
O relator afastou preliminar de prejudicialidade parcial do pleito, tendo em conta o suposto pagamento integral dos prêmios em dinheiro. No ponto, informou que, dos 51 ex-jogadores contemplados pela lei, 39 deles já teriam recebido o valor respectivo. Consignou, no mérito, que tanto os prêmios quanto os auxílios mensais não ofenderiam o postulado constitucional da isonomia. A respeito, aduziu que o tratamento jurídico diferenciado conferido a determinado indivíduo ou grupo nem sempre seria inconstitucional, e seria indispensável, para se chegar a essa conclusão, averiguar-se a legitimidade das causas que ensejassem a desequiparação. Advertiu que a Constituição não proibiria o tratamento privilegiado, mas a concessão de privilégios injustificáveis. No caso, registrou que o art. 217, IV, da CF, imporia ao Poder Público, como valor a ser necessariamente observado, a proteção e o incentivo às manifestações desportivas de criação nacional. Sublinhou que a expressão “de criação nacional” não significaria necessariamente que se tratasse de invenção brasileira, mas de prática desportiva que já tivesse se incorporado aos hábitos e costumes do país. Nesse sentido, o futebol, esporte plenamente incorporado aos costumes nacionais, deveria ser protegido e incentivado por expressa imposição constitucional. Lembrou, ainda, o art. 215, § 1º, da CF, a dispor que o Estado deve proteger as manifestações das culturas populares. Além disso, citou o art. 216 da CF. Diante dessas diretrizes constitucionais, assinalou que seria justificada a iniciativa do legislador em premiar materialmente a visibilidade internacional positiva proporcionada por esse grupo específico e restrito de esportistas, bem como em evitar que a penúria material na qual se encontrariam alguns deles e suas famílias colocasse em xeque o sentimento nacional com relação às seleções campeãs já referidas. Anotou que o diploma impugnado limitara a concessão do auxílio especial mensal aos necessitados, tendo em vista o período histórico por eles vivenciado, no qual o profissionalismo incipiente no futebol brasileiro ainda não permitia aos jogadores retorno financeiro minimamente condizente com o interesse já despertado no povo pelo esporte. Entendeu, ainda, que o texto legal seria razoável ao prever o pagamento de mera complementação da renda mensal auferida por cada contemplado, até que alcançado o teto do Regime Geral de Previdência Social.
O relator, no que se refere a eventual ofensa ao art. 195, § 5º, da CF, tendo em conta a suposta falta de indicação, na instituição do auxílio especial mensal, da correspondente fonte de custeio total, repeliu a inconstitucionalidade da lei. Rememorou que o benefício discutido não seria figura estranha ao ordenamento jurídico. Observou, a partir do complexo normativo regulador da Seguridade Social, que paralelamente aos benefícios, serviços, programas e projetos expressamente previstos, existiriam outros que seriam qualificados como benefícios especiais ou benefícios de legislação especial. Salientou que esses benefícios especiais teriam sido criados para conceder prerrogativas a algumas categorias profissionais ou para atender a demandas sociais ou individuais de projeção social geradas por fatos extraordinários de repercussão nacional. Nesta segunda hipótese, possuiriam natureza indenizatória ou assistencial e não exigiriam contrapartida dos respectivos beneficiários. Aludiu a diversos exemplos de pensões especiais instituídas em razão da percepção do legislador ordinário com relação a demandas sociais ou de projeção social ligadas a acontecimentos ou realizações excepcionais de inegável repercussão nacional. Também declinou vários casos de pensões especiais de caráter assistencial concedidas em favor de um ou mais indivíduos que, embora indissociavelmente ligados a fatos ou feitos extraordinários de valor histórico, cultural, político ou social e de inegável repercussão nacional, estariam necessitados de amparo material por parte do Estado. Reputou que esses benefícios especiais, por terem como alvo vicissitudes ligadas a circunstâncias excepcionais, imprevisíveis e não reeditáveis, não poderiam estar hipoteticamente descritos em leis preexistentes.  
O relator entendeu que o auxílio mensal especial criado pela lei em debate se enquadraria como pensão especial de caráter assistencial concedida em favor de um grupo específico de indivíduos nominalmente identificáveis que, embora inegavelmente vinculados a feitos desportivos internacionais extraordinários e de grande repercussão nacional, estariam em situação de penúria. Assinalou que o auxílio especial mensal, por não fazer parte do rol de benefícios e serviços regularmente mantidos e prestados pelo sistema de seguridade social, não estaria submetido à exigência prevista no art. 195, § 5º, da CF. Salientou que a Constituição prescreveria que as ações governamentais na área de assistência social não seriam realizadas apenas com os recursos do orçamento da seguridade social, mas também por meio de outras fontes. Observou que haveria, somente após a promulgação da Constituição atual, 25 leis federais de efeitos concretos que concedem ou reajustam pensões especiais mensais, indenizações em prestação única, auxílios especiais e bolsas especiais de educação, nas quais também fora indicado, no lugar da fonte de custeio, a responsabilidade orçamentária da União ou do Tesouro Nacional pelos respectivos encargos. Concluiu que, no caso, por não se tratar de benefício previdenciário, mas de benesse assistencial criada por legislação especial para atender demanda de projeção nacional, o auxílio especial mensal instituído pela Lei da Copa não pressuporia a existência de contribuição ou indicação de fonte de custeio total.
O Ministro Ricardo Lewandowski repeliu, ainda, suposta inconstitucionalidade do art. 53 da lei em comento, a tratar da isenção de custas e outras despesas judiciais, tendo em conta eventual ofensa ao princípio da isonomia tributária (CF, art. 150, II). Anotou que embora a Lei Geral da Copa tivesse, em seu Capítulo IX, disposições permanentes, o art. 53 estaria inserido no Capítulo X, relativo às disposições finais. Assim, aplicar-se-ia a essa norma o previsto no art. 1º da lei, o qual estabelece, como objeto específico do diploma, dispor, primordialmente, sobre as medidas relativas à Copa das Confederações FIFA 2013, à Copa do Mundo FIFA 2014 e aos eventos relacionados, que serão realizados no Brasil. Além dessas duas competições, o art. 2º, VI, da lei em exame, define como eventos correlatos os congressos da FIFA; as cerimônias; os sorteios; os seminários em geral; as atividades culturais; as partidas; e as sessões de treino, dentre outros. Analisou que a isenção de custas e despesas impugnada somente incidiria sobre demandas provenientes de fatos ocorridos na realização das referidas competições, bem assim de eventos correlatos (Lei 12.663/2012, art. 2º, VI, e). Reputou que seria norma dotada de vigência com expressa limitação temporal e material.
O relator anotou que o dispositivo objurgado conteria comandos normativos que estabeleceriam, em favor da FIFA e no âmbito dos órgãos do Poder Judiciário da União, a dispensa: a) da antecipação das despesas judiciais (CPC, art. 19); e b) do pagamento das custas e despesas processuais. Destacou que, embora o preceito legal examinado tivesse se utilizado da expressão “são isentos” para estabelecer a dispensa do adiantamento das custas e de outras despesas, a referida prerrogativa processual não se confundiria com o benefício fiscal da isenção, porquanto todas essas despesas seriam de responsabilidade final da parte vencida. Ressaltou que o postulado do art. 150, II, da CF, seria alheio ao afastamento da condenação nas despesas processuais, porque apenas as custas e os emolumentos possuiriam natureza tributária, e seriam qualificados como taxas judiciárias remuneratórias de serviços estatais específicos e divisíveis. Assim, não se confundiriam com as despesas processuais devidas a pessoas estranhas ao corpo funcional do Judiciário, como os peritos, assistentes técnicos, leiloeiros e depositários. Assinalou que o art. 150, § 6º, da CF, dispõe que qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, poderia ser concedido mediante a edição de lei específica federal, estadual ou municipal a regular exclusivamente essas matérias ou o correspondente tributo ou contribuição. Assentou que a exigência constitucional de edição de lei específica ficaria regularmente atendida mesmo nas hipóteses em que a norma concessiva de isenção ficasse inserida em diploma a dispor de outras questões correlatas, desde que existente inequívoca pertinência entre a isenção e o tema geral objeto da legislação que o instituíra.
O relator frisou que, na espécie, a isenção encontrar-se-ia plenamente inserida no contexto da adoção de todas as medidas necessárias, inclusive jurídicas, para assegurar a realização da Copa das Confederações e da Copa do Mundo. Salientou que a isenção tributária não seria privilégio de classe ou de pessoas, mas política de aplicação da regra da capacidade contributiva ou de incentivos de determinadas atividades, que o Estado buscaria incrementar pela conveniência pública. Concluiu que, no caso em debate, a isenção das custas judiciais não teria sido concedida a um beneficiário em particular, de modo a configurar privilégio indevido. Ao contrário, seria benefício fiscal concedido por Estado soberano que, mediante política pública formulada pelo governo, buscara garantir a realização, em seu território, de eventos da maior expressão, o que tornaria legítimos os estímulos destinados a atrair a FIFA, de modo a alcançar os benefícios econômicos e sociais pretendidos. Ressaltou que, para atingir esse mesmo desiderato, outras isenções tributárias de impostos e contribuições sociais federais teriam sido concedidas à FIFA, à sua subsidiária no Brasil e aos seus prestadores de serviços, relativas aos fatos geradores decorrentes das atividades diretamente vinculadas à organização ou realização dos aludidos eventos, por meio da Lei 12.350/2010. Registrou que a realização de grandes eventos internacionais esportivos, dotados de inegável potencial de gerar empregos e atrair investimentos, configuraria interesse constitucionalmente relevante.
O Ministro Roberto Barroso acrescentou que a análise da lei em debate configuraria hipótese típica de autocontenção judicial. Nesse sentido, a visão do julgador em relação a essa decisão política não poderia se sobrepor a decisões de conveniência e oportunidade tomadas pelos agentes públicos eleitos. Explicou que, caso não se configurasse inconstitucionalidade evidente, de direitos fundamentais e das regras da democracia, não haveria razão para que o STF se sobrepusesse à valoração feita pelos agentes políticos. O Ministro Luiz Fux, no que se refere aos prêmios e aos auxílios concedidos a ex-jogadores, destacou o direito ao reconhecimento — tendo em vista o valor cultural do esporte para a nação e para o mundo — como uma faceta da isonomia. Vencido, em parte, o Ministro Joaquim Barbosa (Presidente), que assentava apenas a inconstitucionalidade do art. 53 da Lei Geral da Copa. Reputava que a concessão de isenções fiscais a entidades privadas envolvidas no evento violaria o princípio da isonomia e a imprescindibilidade de motivação idônea para qualquer tipo de exoneração fiscal.
Em conclusão de julgamento, o Plenário, por maioria, indeferiu pedido formulado em medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade referente ao § 2º do art. 8º da Lei 9.295/1996. O preceito dispõe que “As entidades que, na data de vigência desta Lei, estejam explorando o Serviço de Transporte de Sinais de Telecomunicações por Satélite, mediante o uso de satélites que ocupem posições orbitais notificadas pelo Brasil, têm assegurado o direito à concessão desta exploração”. Na presente ação, questionava-se a constitucionalidade do art. 4º e parágrafo único; art. 5º; art. 8º, § 2º; art. 10 e parágrafo único; e art. 13, parágrafo único, da referida norma, que dispõe sobre os serviços de telecomunicações e sua organização. À exceção do § 2º do art. 8º da lei, os demais dispositivos foram julgados em sessões anteriores — v. Informativos 64, 65, 116 e 117. O Tribunal destacou que o “caput” do art. 8º da Lei 9.295/1996 fora revogado pela Lei 9.472/1997, porém, seu § 2º seria autônomo, hábil a ser apreciado nessa via de controle concentrado de constitucionalidade. Apontou que o longo tempo ocorrido até a retomada desse julgamento não prejudicara a presente ação direta pela possibilidade de se renovar o prazo estipulado para a concessão da exploração de serviço de transporte de sinal de telecomunicações por satélites (15 anos). Considerou que, somente a partir da edição da Lei 9.295/1996, esse serviço teria adquirido caráter autônomo e, ainda que se contasse o prazo a partir da data de sua publicação, ocorrido em 20.7.1996, eventual renovação da concessão realizada nessa data pelo prazo máximo fixado na lei somente terminaria em 2026. Pontuou que, ao menos em tese, não se poderia cogitar do exaurimento da eficácia da norma questionada, porque a certeza em relação a essa circunstância dependeria de informações quanto aos prazos das eventuais outorgas de concessões efetivadas com fundamento nessa mesma regra, a serem prestadas por ocasião da análise de mérito. Entendeu plausível a condição que afastara a exigência de licitação contida no art. 175, “caput”, da CF (“Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”). Destacou que a norma questionada fora editada após o advento da EC 8/1995, que permitiu a abertura do setor de telecomunicações à iniciativa privada, no que se convencionou chamar de processo de desestatização do setor de telecomunicações. Apontou que o controle estatal na prestação de serviço de telecomunicações, como determinado expressamente na norma originária do inciso XI do art. 21 da CF, tornaria despicienda a exigência da prévia licitação posta no art. 175 da CF. Lembrou que, à época da edição da Lei 9.295/1996, objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade, não se conheceriam os efeitos do processo de desestatização sobre as atividades prestadas pelas empresas a serem privatizadas. Enfatizou que o dispositivo impugnado apenas conferira características de regime peculiar contratual na prestação de serviço de transporte de sinais de telecomunicações por satélite, no momento em que lhe fora reconhecida a autonomia, a garantir a regularidade, continuidade, eficiência e segurança durante o processo de desestatização do setor de telecomunicação.
A Corte realçou que a única entidade operadora de satélites na data da edição da norma questionada seria a Embratel, desmembrada do antigo Sistema Telebrás de Comunicações em 22.5.1998, posteriormente privatizada em leilão da Bolsa de Valores do Rio de Janeiro em 29.6.1998, quando já vigente a Lei Geral de Telecomunicações (Lei 9.472/1997), que, dentre vários dispositivos que revogara da Lei 9.295/1996, estaria o “caput” do artigo 8º, pelo qual se atribuiu o serviço de transporte de sinais telecomunicações à condição de serviço autônomo, passível, portanto, de concessão pelo Poder Público. Quanto à situação das entidades enquadradas no dispositivo impugnado, aduziu que a Lei Geral de Telecomunicações disporia que, até a sua regulamentação, continuariam regidos pela Lei 9.295/1996, os serviços por ela disciplinados e os respectivos atos e procedimentos de outorga. Acentuou que o respeito às cláusulas e condições estabelecidos em contratos e respectivos atos de outorga vigentes até a data de regulamentação pela Anatel fora ratificado pelo Decreto 3.896/2001, que dispõe sobre a regência dos serviços de telecomunicações. O Colegiado frisou que a Anatel informaria em seu sítio na internet que a exploração de satélite não seria serviço de telecomunicações, o que afastaria a necessidade de concessão para a sua prestação. Concluiu que, em razão das alterações legislativas posteriores à propositura da presente ação, aliado ao transcurso de longo período de vigência do dispositivo questionado e, ainda, o fato de não divergir do entendimento do STF no julgamento da ADI 1.582/DF (DJU de 6.9.2002) e da ADI 1.863/DF (DJe de 15.2.2008), mostrar-se-ia conveniente a manutenção dos efeitos do § 2º do art. 8º da Lei 9.295/1996. Vencidos, no ponto, os Ministros Carlos Velloso e Marco Aurélio, que deferiam a cautelar. O Ministro Marco Aurélio destacava que não se poderia projetar no tempo a prestação de serviço de transporte de sinais de telecomunicações sem a devida licitação.