MP: Requisitos de Imprevisibilidade e Urgência e Análise pelo Supremo

O Tribunal, por maioria, deferiu medida cautelar pleiteada em ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Partido da Social Democracia - PSDB, para suspender a eficácia da Lei 11.656/2008, resultante da conversão da Medida Provisória 402/2007, impugnada na ação, que abriu crédito extraordinário em favor de diversos órgãos do Poder Executivo. Preliminarmente, o Tribunal, por maioria, conheceu da ação. Reportando-se aos fundamentos expendidos por ocasião do julgamento da ADI 4048 MC/DF (DJE de 22.8.2008), afastou-se, de início, a alegação de que a medida provisória em exame se esgotaria com a aprovação do crédito extraordinário e exaurir-se-ia com sua conversão em lei pelo Congresso Nacional. No ponto, asseverou-se, após afirmar que a medida provisória não é lei, mas tem força de lei, que a aprovação de um crédito extraordinário se compara à própria edição de uma lei orçamentária, e que o ato em si da aprovação orçamentária é seguido por numerosos atos no período de um ano. Aduziu-se que, por isso, não consubstancia ato de efeito concreto senão na aparência, já que a lei orçamentária, para ser executada, precisa da edição de muitos outros atos, estes, sim, de efeitos concretos. Acrescentou-se que, dessa forma, enquanto esses atos não atingem o seu ponto de exaustão, a lei orçamentária sobrevive no aguardo de novos atos de sua concreta aplicabilidade, não se estando, assim, diante de medida provisória que exaure sua eficácia no ato de sua primeira aplicação, que só ocorre, em rigor, no final do exercício financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário, quando já expedidos todos os atos de empenho, liquidação e pagamento das despesas por esse tipo de crédito fixadas. Registrou-se que os créditos da medida provisória impugnada foram abertos para o exercício financeiro de 2007, e que, publicada essa medida provisória em 23.11.2007, a vigência dos créditos extraordinários se incorporaria ao exercício de 2008, razão pela qual não estaria prejudicado o exame da ação direta. Em seguida, rejeitou-se, de igual modo, o eventual prejuízo da ação direta em face da conversão da Medida Provisória 402/2007 na Lei 11.656/2008. Após esclarecer que inexistiu alteração substancial por efeito dessa conversão e de que houve pedido de aditamento à inicial, aplicou-se a orientação fixada pelo Supremo no sentido da ausência de óbice processual ao julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, porque a lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. No mérito, entendeu-se, também na linha do aludido precedente (ADI 4048 MC/DF), que nenhuma das despesas a que faz referência a norma impugnada se ajusta aos conceitos de imprevisibilidade e urgência exigidos pelo § 3º do art. 167 da CF, destinando-se ela, ao contrário, “à execução de investimentos e de despesas de custeio imprescindíveis ao desenvolvimento de ações do Governo Federal.” Concluiu-se que estaria caracterizada, na hipótese, uma tentativa de contornar a vedação imposta pelo inciso V do art. 167 da CF, visto que a Medida Provisória 402/2007 categoriza como de natureza extraordinária crédito que, em verdade, não passa de especial, ou, então, suplementar, tipos que dependem de prévia autorização legislativa. Vencidos os Ministros Menezes Direito e Cezar Peluso, que denegavam a cautelar ao fundamento de não ser possível ao Supremo substituir-se no exame da urgência ou da imprevisibilidade das providências tomadas no campo do Poder Executivo em termos de crédito extraordinário. Vencido, também, o Min. Ricardo Lewandowski, que admitia a aferição desses pressupostos pelo Judiciário apenas em casos de abuso de poder ou desvio de finalidade, o que não teria ocorrido na espécie, e salientava, ainda, que o § 3º do art. 167 da CF apresenta um rol exemplicativo e não taxativo, e o Min. Eros Grau, que, reputando possível essa aferição, considerava, entretanto, tendo em conta os argumentos do Min. Ricardo Lewandowski, presentes, no caso, os referidos pressupostos.