LDO distrital: cálculo do limite da despesa total com pessoal para o exercício financeiro e exclusão dos valores relativos aos contratos de terceirização de mão-de-obra

É inconstitucional — por violar a competência da União para estabelecer normas gerais sobre direito financeiro e orçamentário (CF/1988, art. 24, I, II e §§ 1º a 4º) e por afrontar o princípio do equilíbrio fiscal (CF/1988, art. 169) — lei distrital que, ao tratar do cálculo do limite da despesa total com pessoal para o exercício financeiro, estabelece regime contrário ao fixado na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). 


Na espécie, os diplomas distritais questionados, ao preverem que não se qualificam como substituição de servidores e empregados públicos os contratos de terceirização de mão-de-obra cujo objeto é o desempenho de atividades com determinadas características, invadem a competência da União e se antecipam ao intérprete da legislação federal, em sentido colidente com o propósito do art. 18, § 1º, da LC 101/2000, a LRF (1). 

Nesse contexto, o legislador distrital não pode, a pretexto de suplementar e especificar o sentido da referida norma geral federal, alterar o seu significado de modo a afastar a sua incidência sobre hipótese em que, na realidade, deveria incidir. 

Ademais, as leis impugnadas, que dispõem sobre as diretrizes orçamentárias para os exercícios financeiros de 2017 e 2018 do Distrito Federal, conferem ao Poder Executivo a possibilidade de excluir do cômputo das despesas com pessoal, discricionariamente, todo e qualquer contrato de terceirização firmado pela Administração distrital, de modo a consagrar a realização de despesa com pessoal em excesso aos limites estabelecidos na LRF (2). 

Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, converteu o julgamento da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, conheceu parcialmente da ação e, nessa extensão, a julgou procedente para declarar a inconstitucionalidade formal e material do art. 51, § 1º, da Lei 5.695/2016 (3), e do art. 53, § 1º, da Lei 5.950/2017 (4), ambas do Distrito Federal. 

 

(1) LRF/2000: “Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. § 1º Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’.” 

(2) Precedente citado: ADI 5.449 MC-Ref. 

(3) Lei 5.695/2016 do Distrito Federal: “Art. 51. O disposto no art. 18, § 1º, da LRF, aplica-se para fins de cálculo do limite da despesa total com pessoal. § 1º Não se consideram como substituição de servidores e empregados públicos, para efeito do caput, os contratos de terceirização relativos à execução indireta de atividades que, simultaneamente: I - sejam acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade; II - atenda a pelo menos uma das seguintes situações: a) não se refiram a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário, ou b) se refiram a cargo ou categoria extinta, total ou parcialmente, c) tenha sua desnecessidade declarada por meio de ato administrativo.” 

(4) Lei 5.950/2017 do Distrito Federal: “Art. 53. O disposto no art. 18, § 1º, da LRF, aplica-se para fins de cálculo do limite da despesa total com pessoal. § 1º Não se consideram como substituição de servidores e empregados públicos, para efeito do caput, os contratos de terceirização relativos à execução indireta de atividades que, simultaneamente: I – sejam acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade; II - atenda a pelo menos uma das seguintes situações: a) não se refiram a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário; b) se refiram a cargo ou categoria extinta, total ou parcialmente; c) tenha sua desnecessidade declarada por meio de ato administrativo.”