Irretroatividade da vedação ao reexame necessário em sentenças anteriores na improbidade administrativa
A controvérsia, submetida ao rito dos recursos especiais repetitivos, consiste em "definir se a vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19, IV c/c art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021, é aplicável aos processos em curso". No caso, o Tribunal de origem não conheceu da remessa necessária, aplicando retroativamente a Lei n. 14.230/2021 ao caso - notadamente o art. 17, § 19, IV, c/c o art. 17-C, § 3º, da LIA, que veda o reexame obrigatório da sentença de improcedência em ações por improbidade administrativa. O art. 14 do CPC/2015 adotou a Teoria do Isolamento dos Atos Processuais, de modo que a lei processual nova atinge o processo no estágio em que ele se encontra, e não retroage para alcançar os atos processuais já praticados na vigência da lei revogada (ato jurídico processual perfeito). A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é iterativa no sentido de que se aplica, no ordenamento jurídico brasileiro, a Teoria do Isolamento dos Atos Processuais ( tempus regit actum ), que orienta as regras de direito intertemporal em âmbito processual, segundo a qual o juízo de regularidade do ato praticado deve ser efetivado em consonância com a lei vigente no momento da sua realização. Segundo a jurisprudência do STJ, "a aplicação da lei processual nova, como o CPC/2015, somente pode se dar aos atos processuais futuros e não àqueles já iniciados ou consumados, sob pena de indevida retroação da lei" (AgInt no AREsp 1.016.711/RJ, rel. Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, DJe 5/5/2017). Nesse contexto, a vedação ao reexame necessário introduzida pela Lei n. 14.230/2021 é aplicável aos processos em curso, desde que o ato processual de remessa (reexame) ainda não tenha sido realizado até a data de vigência da nova lei (26/10/2021). Sob o mesmo prisma não é possível a aplicação retroativa da lei nova para regulamentar atos processuais prévios à data de sua entrada em vigor. Desse modo, no que tange à remessa oficial, a regra geral é de que sua regência se afere pela lei vigente à época da decisão recorrida, no caso a sentença. Tese jurídica firmada: A vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19, IV, c/c o art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021, não se aplica aos processos em curso, quando a sentença for anterior à vigência da Lei n. 14.230/2021.
Implantação em folha não suspende prescrição na obrigação de pagar quantia certa pela Fazenda Pública
Cinge-se a controvérsia em saber se o curso do prazo prescricional da obrigação de pagar quantia certa pela fazenda pública é suspenso durante o cumprimento da obrigação de implantar em folha de pagamento imposta na mesma sentença. A implantação em folha de pagamento, para pagamento das parcelas mensais que vão vencendo após o início do cumprimento da sentença, é executada como se obrigação de fazer fosse. A obrigação de pagar diferenças remuneratórias ou benefícios previdenciários, por outro lado, é uma obrigação de pagar quantia certa, mas a legislação e a praxe orientam que a inclusão em folha de pagamento seja executada como obrigação de fazer, na forma dos arts. 536 e 537 do CPC, art. 16 da Lei n. 10.259/2001 e art. 12 da Lei n. 12.153/2009. Nesse contexto, o cumprimento de uma obrigação afeta a outra, uma vez que as parcelas vencidas até a data da inclusão em folha de pagamento são executadas como obrigação de pagar quantia certa; bem como por no momento da inclusão em folha, deixarem de vencer novas parcelas. Portanto, as parcelas que vão vencendo até a implantação em folha de pagamento se somam na memória de cálculo que embasa a execução de pagar quantia certa. Além disso, a apuração do valor mensalmente devido serve tanto para a definição do que será implantado em folha de pagamento, quanto para a definição do valor das parcelas vencidas. Ainda assim, as obrigações têm suficiente independência, de forma que o curso do prazo prescricional não é suspenso na pendência da implantação em folha de pagamento. De acordo com o Decreto n. 20.910/1932, a prescrição das dívidas da fazenda pública ocorre em cinco anos (art. 1º), incluídas nesse prazo as parcelas de caráter remuneratório ou previdenciário (art. 2º), podendo ser interrompida uma única vez (art. 8º) e reiniciando o prazo prescricional após o final do processo (art. 9º). Assim, com o trânsito em julgado da decisão condenatória, o prazo prescricional se reinicia, sendo novamente suspenso pelo requerimento de liquidação (art. 509 do CPC) ou de cumprimento (art. 534 do CPC). Ademais, não é incomum que exista um intervalo entre o final da fase de conhecimento e início da liquidação ou do cumprimento de sentença. Após o trânsito em julgado da sentença condenatória, é necessário obter os subsídios indispensáveis à elaboração da conta - contracheques, fichas financeiras - e realizar o cálculo propriamente dito. Isso pode ocorrer extrajudicialmente, mas há previsão que o Juízo requisite elementos para a elaboração da conta, na forma dos §§ 3º a 5º do art. 524 do CPC. Desse modo, no intervalo em que essas diligências são realizadas, o prazo prescricional segue seu curso. Assim, embora a influência da implantação em folha de pagamento no valor da execução por quantia certa é inegável, ainda assim a demora na implantação em folha de pagamento não inibe o fluxo prescricional. Nesse sentido, incumbe ao devedor, em caso de risco de prescrição, promover, desde logo, a execução das parcelas vencidas. As parcelas vincendas podem ser incluídas posteriormente na conta, ou pagas diretamente pela administração. Se entender imprescindível, o magistrado poderá suspender o cumprimento da obrigação de pagar quantia certa, após o seu início - como o prazo da processo de cumprimento estará em curso, a prescrição restará suspensa, mas o prazo da prescrição da obrigação de pagar não se suspende pela pendência da providência administrativa. Dessa forma, o curso do prazo da prescrição não é suspenso enquanto não proposta a liquidação ou o cumprimento de sentença quanto à obrigação de pagar quantia certa.
Fiança bancária ou seguro garantia em 130% suspende exigibilidade de crédito não tributário
Cinge-se a controvérsia a definir se a oferta de seguro-garantia ou de fiança bancária tem o condão de suspender a exigibilidade de crédito não tributário. Na sistemática originária da Lei de Execução Fiscal, somente se admitia a garantia da execução por meio do depósito em dinheiro ou pelo oferecimento de fiança bancária (arts. 7º, II, e 9º, I e II), ou, ainda, pela realização da penhora de outros bens (art. 9º, III e IV). A partir das alterações promovidas pela Lei n. 11.382/2006, o art. 656 do Código de Processo Civil de 1973 trouxe expressamente a possibilidade de substituição da penhora de bens também por meio do seguro garantia judicial, desde que acrescido de 30% (trinta por cento). Embora fosse possível a aplicação subsidiária das regras do CPC ao processo de execução fiscal, parte da jurisprudência resistia ao uso do seguro garantia judicial, sob o argumento de que a execução fiscal era regida por lei específica. Somente em 2014, com as alterações dadas pela Lei n. 13.043/2014, a Lei de Execuções Fiscais passou a prever expressamente o seguro garantia como forma válida de garantia da execução fiscal, equiparando-o à fiança bancária. O Código de Processo Civil de 2015, além de reproduzir o regramento previsto no art. 656, § 2º, do CPC/1973 (atual art. 848, parágrafo único, do CPC/2015), foi além e promoveu a equiparação expressa dos três institutos. Portanto, com a edição do CPC/2015, o legislador optou por reforçar ainda mais a importância da fiança bancária e do seguro garantia judicial no âmbito das execuções, equiparando-os expressamente ao dinheiro para fins de substituição da penhora, desde que o valor do débito fosse acrescido de 30% (trinta por cento). Apesar da expressão "substituição da penhora", a doutrina reconhece que a fiança bancária e o seguro garantia judicial produzem os mesmos efeitos jurídicos do dinheiro para garantir o juízo e, consequentemente, para possibilitar a suspensão da exigibilidade do crédito não tributário. Após o julgamento do REsp n. 1.381.254-PR, ambas as Turmas de Direito Público da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça passaram a reconhecer que o seguro garantia e a fiança bancária, desde que suficientes para cobrir o valor da dívida acrescido de 30% (trinta por cento), constituem meios idôneos de caução para fins de suspensão da exigibilidade do crédito não tributário. Vale ressaltar que as Turmas da Segunda Seção do STJ, embora nos autos de execução de natureza civil, também já se posicionaram no sentido de que "a fiança bancária e o seguro garantia judicial produzem os mesmos efeitos jurídicos que o dinheiro para fins de garantir o juízo, não podendo o exequente rejeitar a indicação, salvo por insuficiência, defeito formal ou inidoneidade da salvaguarda oferecida" (REsp 1.691.748/PR, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, DJe 17/11/2017). De fato, a constrição do dinheiro, em alguns casos, pode revelar-se excessivamente gravosa ao executado, em afronta ao princípio da menor onerosidade previsto no art. 805 do CPC/2015 (correspondente ao art. 620 do CPC/1973), segundo o qual a execução deve ser promovida pelo meio menos gravoso ao devedor. Assim, a fiança bancária e o seguro garantia judicial, além de atenderem ao princípio da menor onerosidade, produzem os mesmos efeitos jurídicos que depósito em dinheiro, garantindo segurança e liquidez ao crédito do exequente, em conformidade com o disposto nos arts. 805, 835, § 2º, e 848, parágrafo único, do CPC /2015, e no art. 9º, II, da Lei n. 6.830/1980. Essa diretriz normativa justifica, portanto, a aceitação da fiança bancária e do seguro garantia judicial como formas legítimas de caução para fins de suspensão da exigibilidade do crédito não tributário, especialmente quando sua utilização se mostra menos onerosa ao devedor do que a constrição direta de valores em espécie. Desse modo, é possível a suspensão da exigibilidade do crédito não tributário mediante a apresentação de fiança bancária ou seguro garantia judicial, desde que no valor mínimo correspondente ao débito original, acrescido de 30% (trinta por cento). Quanto ao prazo de vigência da carta fiança e da apólice de seguro, as Turmas que integram a Primeira Seção do STJ possuem precedentes no sentido de que a fiança bancária e o seguro garantia com prazo de validade determinado não se prestam à garantia da execução fiscal. Isso porque, diante da longa duração dos processos judiciais, há o risco de que a garantia perca sua efetividade, considerando a notória morosidade das execuções fiscais. Todavia, revela-se necessário superar esse entendimento. A fixação de prazo de validade na carta fiança ou na apólice de seguro não implica, por si só, a inidoneidade da garantia. Ou seja, a idoneidade da garantia deve ser aferida com base na conformidade de suas cláusulas com as normas expedidas pelas autoridades competentes, não podendo a simples estipulação de um prazo de validade determinado, por si só, ensejar sua inidoneidade. Assim, fixa-se a seguinte tese: o oferecimento de fiança bancária ou de seguro garantia, desde que corresponda ao valor atualizado do débito, acrescido de 30% (trinta por cento), tem o efeito de suspender a exigibilidade do crédito não tributário, não podendo o credor rejeitá-lo, salvo se demonstrar insuficiência, defeito formal ou inidoneidade da garantia oferecida.
Fixação da alçada em execução fiscal com CDA única pelo valor total da dívida
A questão em análise consiste, em "definir se, para efeito de cabimento do recurso de apelação em execução fiscal do mesmo tributo, deve ser observado o montante total do título executado ou os débitos individualmente considerados, nos termos do art. 34, caput e § 1º, da Lei n. 6.830/1980". Na origem, o caso concreto trata de execução fiscal ajuizada pela Fazenda municipal para cobrança de IPTU referente a exercícios distintos, reunidos em uma única Certidão de Dívida Ativa (CDA). A sentença de primeiro grau extinguiu o processo sem resolução do mérito, alegando que a certidão era incompleta. Em segunda instância, a apelação do município não foi conhecida sob o argumento de que o recurso adequado seria embargos infringentes, conforme o art. 34 da Lei de Execuções Fiscais (LEF), já que, apesar de o valor total executado ultrapassar o limite de alçada, deveria ser considerada, para fins recursais, a análise individual de cada crédito tributário. Ressalte-se que a alçada é aferida com base no valor da causa, o qual, por sua vez, coincide com o valor da própria execução fiscal, entendido como o montante global da dívida, compreendendo o tributo monetariamente corrigido, acrescido de multa, juros de mora e demais encargos legais. A definição entre a prevalência do valor global do título executivo - vale dizer, da soma das dívidas cobradas - e a consideração isolada de cada débito como critério para aferição da alçada em sede de execução fiscal decorre de interpretação sistemática da legislação de regência, bem como da observância de princípios informadores do direito processual civil. Em um primeiro plano, verifica-se que não há vedação legal à inclusão, em uma única CDA, de débitos referentes ao mesmo tributo, ainda que correspondam a exercícios fiscais distintos, desde que atendidos os requisitos legais de validade do título e assegurado à parte executada o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa. Ao contrário, a tônica do arcabouço legal apontado é conferir maior eficiência e racionalidade à propositura das execuções fiscais, permitindo, sempre que possível, a consolidação dos débitos do contribuinte em um único título executivo, finalidade essa que não se coaduna com a exegese que considera isoladamente cada exercício fiscal para efeito de aferição do valor de alçada. Em outros termos, sendo legítima a reunião de débitos fiscais em uma única Certidão de Dívida Ativa - da qual se extrai o valor da causa da execução -, não é válido que, em momento posterior, quando já sentenciado o feito, se pretenda cindir o montante global a pretexto de determinar a espécie recursal admissível. Tal unidade é essencial à própria lógica da execução fiscal, estruturada sobre um título líquido, certo e exigível, atributos esses que não se desfiguram pelo só fato de a demanda executiva englobar múltiplas cobranças da mesma exação, fracionadas em exercícios distintos. Isso porque, na hipótese em que a Certidão de Dívida Ativa abarque exercícios fiscais com valores individuais inferiores/iguais e superiores ao limite da alçada, o executado se veria obrigado a manejar, de forma simultânea e perante juízos distintos, embargos infringentes e apelação, respectivamente, situação manifestamente inviável. Portanto, indexar o cálculo da alçada aos montantes individualizados de cada exercício fiscal relativo ao tributo cobrado promove a insegurança jurídica e compromete a sistemática da execução fiscal, cuja racionalidade repousa na clareza, previsibilidade e integridade do título que a embasa. Fixou-se, por unanimidade, a seguinte tese repetitiva: Nas execuções fiscais fundadas numa única Certidão de Dívida Ativa, composta por débitos de exercícios diferentes do mesmo tributo, a determinação da alçada, prevista no art. 34, caput e § 1º, da Lei n. 6.830/1980, deverá considerar o total da dívida constante do título executivo.
Fixação equitativa de honorários advocatícios em ações de saúde contra o Poder Público
A questão consiste em saber se, nas demandas em que se pleiteia do Poder Público o fornecimento de prestações em saúde, os honorários advocatícios devem ser fixados com base no valor da prestação ou do valor atualizado da causa (art. 85, §§ 2º, 3º e 4º, III, CPC), ou arbitrados por apreciação equitativa (art. 85, § 8º, do CPC). De acordo com o § 2º do art. 85 do CPC, a forma preferencial de apurar os honorários advocatícios é em percentual sobre o valor da condenação ou o proveito econômico obtido com o provimento judicial. Nas ações que buscam prestações de saúde, a decisão judicial de procedência é condenatória: ordena o cumprimento de uma obrigação de fornecer a terapêutica (procedimento, medicamento ou tecnologia) buscada. Trata-se de obrigação de fazer ou de dar coisa incerta - dispensar medicamento, realizar exame ou intervenção, etc. As prestações em saúde têm conteúdo econômico. No entanto, não é cabível o arbitramento com base no valor do procedimento, medicamento ou tecnologia. A prestação em saúde não se transfere ao patrimônio do autor, de modo que o objeto da prestação não pode ser considerado valor da condenação ou proveito econômico obtido. Logo, a hipótese legal preferencial - arbitramento sobre o valor da condenação - deve ser descartada. Sucessivamente, a lei prevê que a verba deve ser arbitrada com base em percentual sobre o valor da causa. Entretanto, o § 8º do art. 85 dispõe que, nas causas de valor inestimável, os honorários serão fixados por apreciação equitativa. É nesse caso que se enquadram as ações que buscam prestações em saúde do Poder Público. Como visto, o preço da terapêutica não se traduz em proveito econômico ao postulante. O valor, alto ou baixo, do custo do procedimento, medicamento ou tecnologia buscado é uma questão importante, mas não é essencial ao conflito sub judice. A equidade é um critério subsidiário de arbitramento de honorários. Toda a causa tem valor - é obrigatório atribuir valor certo à causa (art. 291 do CPC) -, o qual poderia servir como base ao arbitramento. Os méritos da equidade residem em corrigir o arbitramento muito baixo ou excessivo e em permitir uma padronização, especialmente nas demandas repetitivas. Logo, o critério preferencial para o arbitramento dos honorários advocatícios em ações de saúde é a equidade, por aplicação do art. 85, § 8º, do CPC. Essa conclusão não é modificada pelas alterações promovidas pela Lei n. 14.365/2022, que introduziu os §§ 6º-A e 8º-A no art. 85 do CPC. Isso porque, o § 6º-A impede o uso da equidade, "salvo nas hipóteses expressamente previstas no § 8º deste artigo". Como estamos diante de caso de aplicação do § 8º, essa vedação não se aplica. Já o § 8º-A, por sua vez, estabelece patamares mínimos para a fixação de honorários advocatícios por equidade. Os honorários seriam o maior valor entre a recomendação da tabela do Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil e o limite mínimo estabelecido no §2º. No entanto, a interpretação do dispositivo em questão permite concluir que ele não incide nas demandas de saúde. A aplicação do § 8º-A prejudicaria o acesso à jurisdição e oneraria o Estado em área sensível, na qual os recursos já são insuficientes. Ademais, em muitas das causas, o valor da prestação buscada é elevado. O autor teria que avaliar o risco de litigar e, em caso de sucumbência, arcar com os honorários correspondentes. Isso imporia à pessoa, premida por uma situação de doença grave, a escolha entre litigar contra o Estado, arriscando a sucumbência que dilapidaria seu patrimônio, ou sofrer com a falta da prestação. Nos casos em que o Poder Público é vencido, o estabelecimento de verbas sucumbenciais vultosas onera o Estado em setor para o qual a insuficiência dos recursos é notória. Em sua quase generalidade, as ações judiciais buscam que se abra brecha na política pública, a qual nega o acesso a determinada terapêutica, em nome do direito concreto do postulante à própria saúde. Ao direcionar os recursos para o atendimento da situação da causa, cria-se situação excepcional, a qual reduz a capacidade de custear a atenção à saúde para o restante da coletividade. Essa situação será ainda mais agravada se, além do custeio da prestação, forem adicionados honorários vultosos. Além disso, o § 8º-A usa dois marcos como piso, os quais são estranhos à administração pública. Um deles, é o § 2º do art. 85, que não incide na condenação da fazenda pública em honorários, regida pelo parágrafo seguinte. O outro, a tabela de honorários do Conselho Seccional da OAB, a qual não se aplica aos advogados públicos e aos defensores públicos, remunerados por subsídio, na forma do art. 39, § 4º, combinado com art. 135, da CF. Logo, não há sentido em usar esse dispositivo para reger a fixação da sucumbência nas ações de saúde, quando direcionadas contra o Poder Público. Do exposto, fixa-se a seguinte tese: Nas demandas em que se pleiteia do Poder Público a satisfação do direito à saúde, os honorários advocatícios são fixados por apreciação equitativa, sem aplicação do art. 85, § 8º-A, do CPC.