Inaplicabilidade da continuidade delitiva às infrações administrativas sem previsão legal expressa

A questão central a ser dirimida consiste na possibilidade de aplicação do instituto da continuidade delitiva, previsto no art. 71 do Código Penal, às infrações administrativas.

Inicialmente, impõe-se destacar que a legislação administrativa aplicável ao caso concreto, a Lei n. 9.933/1999, que dispõe sobre as competências do Conmetro e do Inmetro, dentre outras providências, não disciplina expressamente a continuidade infracional.

Nesse contexto, surge a necessidade de avaliar se, apesar da ausência de previsão expressa na legislação administrativa, seria legítima a aplicação de um instituto do Direito Penal, como a continuidade delitiva, às infrações administrativas.

É certo que o Superior Tribunal de Justiça vinha compreendendo pela possibilidade, em tese, de aplicação da regra da continuidade delitiva no âmbito das infrações administrativas, notadamente quando as diversas irregularidades de igual natureza eram apuradas na mesma ação fiscalizatória (AgInt no AREsp n. 1.356.452/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 9/2/2021, DJe de 17/2/2021; e AgInt no REsp n. 1.666.784/RJ, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 15/3/2018, DJe de 21/3/2018).

Nesse sentido, o Tribunal de origem assentou que o instituto da continuidade delitiva, previsto no art. 71 do Código Penal, deve ser aplicado analogicamente às infrações administrativas quando houver unidade de desígnios entre as condutas, bem como identidade de natureza e circunstâncias fáticas.

Todavia, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199/STF, estabeleceu, em matéria sancionadora, a compreensão de que a aplicação de institutos do Direito Penal é admitida apenas quando houver previsão expressa em lei. Entendeu-se que, ausente previsão específica na legislação pertinente, não se pode presumir a existência de mecanismos atenuadores da responsabilidade administrativa.

Isto é, se não houver previsão legal, não há como aplicar ao Direito Administrativo o instituto radicado no Direito Penal.

Nesse contexto, não se mostra lógico que a compreensão do STF, mais restritiva, firmada em precedente obrigatório, seja aplicada em demandas relativas à improbidade administrativa - cuja sanção é muito mais grave e com consequências mais próximas às do Direito Penal -, e deixe de ser aplicada em demandas relacionadas a infrações puramente administrativas, como fiscalização metrológica, como no caso em exame.

Saliente-se que, recentemente, a Primeira Turma do STJ analisou a aplicação da continuidade delitiva em processo administrativo sancionador, ao julgar o REsp n. 2.087.667/RJ, relatado pelo Ministro Sérgio Kukina, concluindo, na ocasião, pela sua possibilidade. Entretanto, aquele caso difere do presente, pois ali existia legislação administrativa específica que autorizava expressamente a aplicação do instituto, circunstância que não se verifica na situação atual sob análise.

Assim, considerando a necessidade de manutenção de coerência com a razão trazida no precedente obrigatório do STF (Tema 1199/STF) e a inexistência de disposição normativa expressa que, no caso, autorize a aplicação do instituto da continuidade delitiva às infrações administrativas em análise, a adoção deste instituto configuraria indevida ampliação dos limites normativos impostos pelo legislador, em afronta ao princípio da legalidade estrita, que rege o Direito Administrativo Sancionador.