Informativo 951

O Plenário, por maioria, concedeu medida cautelar em ação direta de constitucionalidade para suspender a eficácia da Emenda Constitucional 54/2017 e dos arts. 2º e 4º da Emenda Constitucional 55/2017, que alteraram a Constituição do Estado de Goiás e o respectivo Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). No caso, o constituinte derivado estadual estabeleceu o denominado Novo Regime Fiscal do Estado de Goiás (NRFG), regime de limitação, até 31 de dezembro de 2026, dos gastos correntes dos Poderes Executivo – “administração direta, autárquica e fundacional, fundos especiais e empresas estatais dependentes” –, Legislativo e Judiciário, bem assim de órgãos governamentais autônomos – “Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios, Defensoria Pública do Estado, Ministério Público e respectivos fundos especiais”. O NRFG, mecanismo provisório e excepcional, instituiu ajuste voltado a conter a escalada das despesas públicas na esfera local. Também determinou que ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino corresponderão, em cada exercício financeiro, às aplicações mínimas referentes ao exercício anterior, corrigidas pela variação do Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo (IPCA) ou da Receita Corrente Líquida (RCL). O Tribunal afirmou que a implantação do NRFG foi necessária, em grande medida, em decorrência dos insustentáveis acréscimos com as despesas com pessoal. Entretanto, não obstante o reconhecimento do peso dessas despesas na configuração do quadro de desequilíbrio nas finanças públicas do Estado de Goiás, a nova redação dada ao § 8º do art. 113 (1) da Constituição estadual – inserida por emenda de origem parlamentar – resultou na adoção de providência contrária à lógica a presidir o projeto de reforma constitucional enviado ao Parlamento pelo Chefe do Executivo local. Isso porque foram excluídos do conceito de limite de despesas com pessoal, para aferição da observância, ou não, do teto fixado na Lei Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) –, os valores alusivos ao pagamento de pensionistas e os referentes ao imposto, retido na fonte, incidente sobre os rendimentos pagos aos agentes públicos. O caput do art. 108 da Constituição estadual reproduz o disposto no art. 169 da Constituição Federal (CF), na redação dada pela Emenda Constitucional 19/1998, segundo a qual “a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar” – a saber, a mencionada LRF. A locução contida no texto constitucional – “não poderá exceder” – não gera dúvidas. Ou seja, fixadas, em lei complementar, as balizas concernentes aos gastos com pessoal, os entes federados vinculam-se ao versado na norma de caráter nacional. Nesse sentido, o Plenário já assentara o caráter constitucional da controvérsia relativa à compatibilidade, com os padrões instituídos pela LRF, de preceito contido em lei de diretrizes orçamentárias estadual a definir limites de “despesas totais com pessoal”, considerada a competência legislativa da União para estabelecer normas gerais de Direito Financeiro (CF, art. 24, I) (2). Atento ao mandamento constitucional, o legislador fixou, nos arts. 18 (3) e seguintes da LRF, os limites de gastos com pessoal para cada ente da Federação, em termos globais e setoriais, bem assim as correspondentes exceções. Além disso, criou medidas de controle das despesas ante a aproximação ou mesmo transgressão dos marcos percentuais estabelecidos – limites de alerta e de prudência nos importes de 90% e 95%, respectivamente. O mecanismo engendrado legislativamente consiste em acoplar a geração de despesas com pessoal à receita corrente líquida, vinculando a expansão daquelas ao crescimento desta, compatibilizando-as racionalmente. No âmbito dos Estados, estabeleceu-se não apenas o percentual máximo das despesas totais com pessoal, em cada período de apuração, no montante de 60% da receita corrente líquida (LRF, art. 19, II) (4). Inclui-se, expressamente, “o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas”, alcançando “quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões” (LRF, art.18, caput). A preocupação em definir o conceito de forma didática e o mais abrangente possível deriva do fato de que os gastos com pessoal constituem um dos principais itens da despesa do setor público no Brasil, e o descontrole pode ter consequências nefastas à hígida gestão financeira da Administração. Sob tal ângulo, o legislador entendeu por bem, considerado o espaço de conformação franqueado pelo constituinte – o qual determinara fossem disciplinados limites para despesas com pessoal ativo e inativo –, incluir, para o fim de aferição da observância, ou não, do teto legalmente fixado, os gastos concernentes ao pagamento de pensões. Assim o fez porque a figura do pensionista vincula-se à do agente público, uma vez que o fato gerador do direito à pensão, observadas as condições prescritas na legislação de regência, consiste na morte do servidor em atividade ou aposentado, revestindo-se de caráter previdenciário e sujeitando-se aos princípios da contributividade e da solidariedade (CF, art. 40, caput) (5). Ademais, do ponto de vista econômico, o pagamento de pensões representa inegável encargo fiscal para a Administração. Excluir os pensionistas do cálculo de despesas com pessoal não os retira da folha de pagamento, pois a despesa não deixa de existir. Portanto, ao positivar, no § 8º do art. 113 da Carta estadual, conceito de limite de despesa com pessoal com exclusão dos valores despendidos com os pensionistas, o constituinte derivado estadual empreendeu verdadeiro drible ao versado na Constituição Federal, que reservou ao legislador federal, mediante a edição de lei complementar, o correspondente poder de normatização da matéria. O mesmo raciocínio direciona no sentido da declaração de inconstitucionalidade do trecho, igualmente inserido no art. 113, § 8º, da Constituição do Estado de Goiás, por meio do qual excluídas, do conceito de limite de despesas com pessoal, aquelas alusivas aos valores do imposto, retido na fonte, incidente sobre os rendimentos pagos aos agentes públicos. Cuida-se de parte da remuneração bruta devida aos servidores, a ser incorporada ao patrimônio destes, embora, via de regra, posteriormente repassada à Administração à qual se vinculam. Ausente expressa menção ao imposto, retido na fonte, incidente sobre os rendimentos pagos aos servidores, no § 1º do art. 19 da LRF, é inviável excluí-lo do todo concernente às despesas com pessoal ativo e inativo para o fim de aferição da observância, ou não, do limite percentual estabelecido. Em termos práticos, o resultado da atuação do constituinte estadual implicou dar carta branca à Administração, permitindo-lhe ampliar os gastos com pessoal, ausente base econômica sólida a sustentar o imediato incremento das despesas, sem, no entanto, ultrapassar, em tese, os limites instituídos pela legislação federal de regência. Tem-se “maquiagem” para escamotear-se o quadro de descontrole fiscal. Além disso, ao suspender a exigência de atrelamento, em determinado exercício fiscal, à receita efetivamente arrecadada, dos gastos estaduais com “ações e serviços públicos de saúde” e “manutenção e desenvolvimento do ensino”, limitando-os ao montante correspondente às despesas do exercício anterior “corrigidas pela variação do IPCA ou da RCL”, o art. 45, I, da Emenda Constitucional 54/2017 de Goiás promoveu, pelo prazo de dez anos, desvinculação à margem do figurino constitucional (CF, arts. 198, § 2º, II, e 212, caput). Uma vez atado o teto de gastos com saúde e educação ao total de despesas do exercício anterior, desobriga-se a Administração de promover acréscimo dos valores direcionados às áreas caso verificado incremento de receita, devendo obediência apenas ao novo limite criado, e não mais ao piso constitucionalmente estabelecido. Vencidos, em parte, os ministros Marco Aurélio (relator), Dias Toffoli (Presidente) e Luiz Fux, que conferiram interpretação conforme à Constituição ao inciso I do art. 45 do ADCT do Estado de Goiás, na redação dada pelo art. 1º da Emenda 54/2017, excluindo-se qualquer interpretação que venha a resultar na aplicação de recursos nas ações e serviços públicos de saúde e na manutenção e desenvolvimento do ensino em montante inferior ao mínimo previsto em sede constitucional.

O Plenário, por maioria, deu provimento a agravo regimental em ação cível originária para determinar à União que se abstenha de proceder à inscrição do Estado de Mato Grosso no Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CADIN) e no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (CAUC), até o exaurimento da Prestação de Contas Especial, observados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. No caso, o Estado agravante foi inscrito no cadastro restritivo pela União, em decorrência de pendências do Convênio 627.665/2008, antes da conclusão da tomada de contas especial, sob o fundamento de que a administração anterior havia preenchido os requisitos para fazer incidir as restrições legais e administrativas ao repasse de recursos federais. Assim, cumpriria à atual administração demonstrar a adoção das medidas cabíveis de apuração de responsabilidade e de regularização da situação de inadimplência, sem que isso significasse afronta ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras. Prevaleceu o voto do ministro Alexandre de Moraes. De início, considerou que, ainda que a conduta a gerar inadimplência tenha sido causada pela gestão anterior, a nova administração estadual assume todas as obrigações decorrentes da situação financeira do ente federado. Entretanto, o cadastro restritivo não deve ser feito de forma unilateral e sem acesso à ampla defesa e ao contraditório. Isso porque, muitas vezes, a inscrição pode ter, além de motivação meramente financeira, razões políticas. Assim, ao poder central é possível suspender imediatamente o repasse de verbas ou a execução de convênios, mas o cadastro deve ser feito nos termos da lei, ou seja, mediante a verificação da veracidade das irregularidades apontadas. Isso porque o cadastro tem consequências, como a impossibilidade da repartição constitucional de verbas das receitas voluntárias. Lembrou, ainda, que a tomada de contas especial, procedimento por meio do qual se alcança o reconhecimento definitivo das irregularidades, com a devida observância do contraditório e da ampla defesa, tem suas regras definidas em lei. Ao final, é possível tornar o dano ao erário dívida líquida e certa, e a decisão tem eficácia de título executivo extrajudicial. Vencido o ministro Edson Fachin (relator), que negou provimento ao agravo, no que acompanhado pelos ministros Gilmar Mendes e Marco Aurélio, por entender que condicionar a inserção no cadastro restritivo ao término na tomada de contas especial significa estimular a inadimplência. A União notifica previamente o ente federado sobre a irregularidade, e esse requisito é suficiente para que se proceda ao cadastro.

Nos termos do voto médio do ministro Edson Fachin, o Plenário, em conclusão de julgamento, julgou parcialmente procedente pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade para dar interpretação conforme à Constituição Federal (CF), sem redução de texto, ao inciso IV do § 3º do art. 1º da Lei 13.301/2016. A interpretação dada ao mencionado dispositivo foi no sentido de que a aprovação das autoridades sanitárias e ambientais competentes e a comprovação científica da eficácia da medida são condições prévias e inafastáveis à incorporação de mecanismo de controle vetorial por meio de dispersão por aeronaves, em atendimento ao disposto nos arts. 6º, 196 e 225, § 1º, V e VII, da CF (2). A Lei 13.301/2016 dispõe sobre a adoção de medidas de vigilância em saúde quando verificada situação de iminente perigo à saúde pública pela presença do mosquito transmissor do vírus da dengue, do vírus chikungunya e do vírus da zika (Informativo 936). Os ministros Edson Fachin, Roberto Barroso, Rosa Weber e Dias Toffoli julgaram parcialmente procedente a pretensão para conferir a interpretação conforme. Acrescentaram a exigência de pronunciamento da autoridade ambiental competente, com o objetivo de fazer a análise adequada do impacto que a providência produzirá no meio ambiente. O ministro Edson Fachin ressaltou que retirar por completo o inciso combatido geraria juízo científico de certeza sobre a ineficácia do mecanismo. Mantê-lo como está significaria apenas aprovação da autoridade sanitária, que não é suficiente. É preciso ainda que se sane a dúvida a respeito da eficácia científica. A ministra Cármen Lúcia (relatora) julgou procedente o pleito para declarar a inconstitucionalidade do inciso mencionado, por afrontar os preceitos constitucionais da saúde e do meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem assim os princípios da prevenção e da precaução. Acompanharam a relatora, em menor extensão, os ministros Ricardo Lewandowski e Celso de Mello, que julgaram o pedido parcialmente procedente. Expungiram apenas a expressão “por meio de dispersão por aeronaves” constante do aludido inciso. Os ministros Alexandre de Moraes, Luiz Fux, Gilmar Mendes e Marco Aurélio julgaram a pretensão improcedente. Compreenderam que o inciso impugnado é compatível com a CF. O ministro Alexandre de Moraes acentuou que a lei permite a incorporação de mecanismos de controle vetorial mediante dispersão por aeronaves sem dizer quais são. Não determina a realização imediata do método, apenas o prevê. Não será realizada a dispersão do fumacê por aeronaves se não for aprovada e comprovada sua eficácia. O ministro Luiz Fux frisou que a ausência de expertise impõe deferência ao legislador, que, certamente, fez as análises próprias sobre o assunto.

O Plenário, em conclusão de julgamento, não conheceu de ação cível originária, ajuizada pelo Estado da Bahia em face da União e de duas instituições financeiras, que visava compelir as últimas ao cumprimento das obrigações previstas na Lei estadual 9.276/2004 e no Decreto 9.197/2004. O art. 1º da referida lei estabelece a obrigação de as instituições financeiras recebedoras de depósitos judiciais oriundos da Justiça local repassarem determinado percentual para conta bancária do Sistema de Caixa Único do Estado da Bahia (Informativo 789). O Colegiado assentou não caber ao STF julgar o feito. Trata-se de controvérsia meramente patrimonial, sem que se justifique a presença da União no polo passivo.

A Primeira Turma, em conclusão de julgamento e por maioria, deu provimento a agravo regimental para julgar procedente reclamação e assentar a competência do Supremo Tribunal Federal (STF) para processar e julgar ação ordinária em que se pretende afastar a aplicação da Resolução 151/2012 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). A reclamante alegava que a Justiça Federal teria usurpado a competência do STF ao processar e julgar feito em que se questiona a aludida resolução, bem como se busca impedir a divulgação dos nomes e das remunerações individualizadas dos servidores daquela Justiça e do tribunal regional eleitoral, ambos do Estado do Paraná. Prevaleceu o voto do ministro Luiz Fux. À luz do ato do CNJ, o ministro verificou que a pretensão deduzida pela demanda consubstancia resolução de alcance nacional, fundamentada na Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011), a impor o reconhecimento da competência do STF. A seu ver, a exegese do art. 102, I, r, da Constituição Federal (CF) (1) reclama a valoração do caráter genérico da expressão “ações” acolhida no dispositivo; das competências e da posição institucional do CNJ no sistema constitucional pátrio; da natureza das atribuições constitucionais do STF e da hierarquia ínsita à estrutura do Poder Judiciário. Logo, a hermenêutica sistemático-teleológica do mencionado preceito conduz a que somente sejam submetidas a processo e julgamento no STF as ações ordinárias que impugnam atos do CNJ de cunho finalístico, concernentes aos objetivos precípuos de sua criação. Em regra, as ações ordinárias contra atos do CNJ devem ser processadas e julgadas na Justiça Federal. Revela-se fundamental resguardar a capacidade decisória do STF, evitar a banalização da jurisdição extraordinária e preservar a própria funcionalidade da Corte. Dessa forma, a competência originária do STF alcança ações ordinárias em que se impugnam atos do CNJ que possuam caráter normativo ou regulamentar; que desconstituam ato normativo de tribunal local e que envolvam interesse direto e exclusivo de todos os membros do Poder Judiciário. Entretanto, não são de competência do STF as demandas contra atos do CNJ que atinjam tão somente servidores dos órgãos fiscalizados ou mesmo as serventias extrajudiciais; que não digam respeito a interesse exclusivo de toda magistratura ou que revejam atos administrativos gerais dos tribunais, assim considerados os que não se sujeitam a regulamentação distinta do Poder Judiciário, de que seriam exemplo os relacionados a concursos públicos ou licitações dos tribunais locais. Vencida a ministra Rosa Weber (relatora), que negou provimento ao agravo e manteve a decisão agravada. Assinalou que a competência prevista no art. 102, I, r, da CF deve ser interpretada de forma restritiva, a alcançar apenas os casos em que o CNJ tenha personalidade judiciária para figurar no feito, como em mandado de segurança, habeas data e habeas corpus. Como se passa com qualquer ato praticado pela Administração do Judiciário da União, a impugnação das decisões do CNJ, por via de ação ordinária, deve ser promovida perante a Justiça Federal.

A Segunda Turma, em conclusão de julgamento e por maioria, rejeitou denúncia oferecida contra ministro do Tribunal de Contas da União (TCU), por falta de justa causa, com fundamento no art. 395, III, do Código de Processo Penal (CPP). Determinou, também, a baixa dos autos ao primeiro grau de jurisdição competente, para que tome as providências necessárias em relação aos demais denunciados que não possuem prerrogativa de foro no Supremo Tribunal Federal. No caso, trata-se de inquérito em que imputado a ministro do Tribunal de Contas da União (TCU), a seu filho e a outras duas pessoas a suposta prática do crime de tráfico de influência, tipificado no art. 332, caput, do Código Penal (CP). O inquérito visa apurar crimes praticados, no período de 2012 a 2014, contra a Administração Pública federal, voltados a assegurar, no âmbito do TCU, a manutenção de certame licitatório fraudulento envolvendo a Empresa Eletrobrás Eletronuclear S/A, subsidiária da Eletrobrás – Centrais Elétricas Brasileiras S/A, e os Consórcios Una 3 e Angra 3, para execução de obras de montagem eletromecânica da usina termonuclear de Angra 3 (Informativo 947). O colegiado considerou não haver, em relação ao ministro, lastro probatório mínimo, consistente em conjunto de evidências seguro e idôneo capaz de demonstrar a materialidade do crime e indícios razoáveis de autoria. Prevaleceu o voto do ministro Ricardo Lewandowski (redator para o acórdão). Segundo o redator, o cerne da imputação formulada contra o ministro decorre, essencialmente, do fato de ele ter pedido vista de um processo, com a intenção deliberada de postergar o julgamento, não obstante seu impedimento para atuar no feito. Entretanto, da análise dos elementos de convicção existentes nos autos, não é possível antever a alegada ilicitude na conduta praticada pelo denunciado, sendo frágeis e precários os argumentos em que se apoia a acusação, especialmente no tocante ao elemento subjetivo do tipo. Desde a primeira vez em que, no TCU, o feito foi inserido na pauta de julgamento até a ocasião do pedido de vista pelo denunciado, transcorreram quase cinco meses, com diversos adiamentos e retiradas, mas nenhuma delas por ato do ministro acusado. Além disso, na sessão em que solicitada a referida vista, por equívoco do gabinete ou da própria Secretaria de Sessões, não foi registrado impedimento ou suspeição do ministro no sistema. Sequer houve oposição ou mesmo advertência quanto ao pedido de vista do denunciado pelos demais ministros, advogados, partes, pelo secretário da sessão ou, até mesmo, pelo representante do Ministério Público. Essa circunstância revela a ausência de conhecimento geral sobre o mencionado impedimento e a eventual irregularidade do ato praticado pelo ministro. Em razão disso, mostra-se crível a versão do acusado no sentido de que foi levado a acreditar que se encontrava plenamente apto a participar do referido julgamento e, assim, desempenhar as funções e prerrogativas inerentes ao cargo, dentre elas a de pedir vista regimental para melhor estudar os casos em julgamento. O ministro devolveu os autos após quatorze dias e declarou-se impedido, não tendo participado da discussão ou votação do processo em análise. Não foi decisiva sua participação no atraso do julgamento do processo, nem houve influência sua no desfecho da causa. Ademais, a tese acusatória é ainda mais fragilizada diante do arquivamento de inquérito em relação ao ministro relator do aludido processo e destinatário da promessa de influência, por ausência de indícios de autoria. Por fim, nas informações colhidas em acordo de colaboração premiada e ratificadas por outros colaboradores, nenhum dos delatores chegou a atribuir ao ministro denunciado a prática de qualquer conduta ilícita. Ausentes elementos indiciários sobre a possível prática do tráfico de influência do mencionado acusado no âmbito do TCU, não é admissível julgar suspeitas as ligações telefônicas havidas entre ele e seu filho, as quais estão inseridas no contexto próprio da relação familiar. Inclusive, o registro das comunicações entre o gabinete do ministro e o escritório de seu filho — apontado como elemento comprobatório do “forte vínculo de atuação existente entre estes, não obstante a restrição legal de participação, do Ministro, em processos em que seu filho atue como advogado” — refere-se ao período de 2013 e 2014. Não possui, portanto, relação de contemporaneidade com o pedido de vista dos autos feito em novembro de 2012. Sobre a obtenção da parcela dos valores solicitados, transferidos diretamente ao ministro por meio de empresa administrada por seu filho, é aceitável a versão defensiva no sentido de que a transferência do aludido numerário consistiu em ajuda financeira pontual e informal de um filho para o seu pai. Vencidos os ministros Edson Fachin (relator) e Cármen Lúcia, que receberam a denúncia, por entender que ela indica os fatos supostamente delituosos e suas circunstâncias, e narra, de forma compreensível e individualizada, a conduta, em tese criminosa, perpetrada pelos envolvidos, nos termos do que determina o art. 41 do CPP.

A Primeira Turma, em conclusão de julgamento e por maioria, deu provimento a agravo regimental para negar provimento a recurso extraordinário no qual se discutia a incidência da Lei Complementar 135/2010 (Lei da Ficha Limpa) em relação à eleição de candidato ao cargo de prefeito no pleito de 2016. O candidato foi condenado pela prática de abuso de poder e captação ilícita de votos, por sentença, transitada em julgado em 10.9.2010, que decretou a sua inelegibilidade pelo prazo de três anos (Informativos 935 e 950). Na espécie, o recurso extraordinário impugnava acórdão do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) que reputou o candidato inelegível no pleito de 2016, em razão da aplicação da tese (1) fixada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no RE 929.670 (Tema 860 da repercussão geral). O TSE assentou que o candidato foi condenado por ter, na qualidade de prefeito, praticado abuso de poder em benefício de candidatos a prefeito e vice-prefeito nas eleições de 2008. Afirmou que o exaurimento do prazo da inelegibilidade, considerada a data da eleição em que praticado o abuso (5.10.2008), ocorreu no dia 5.10.2016. Portanto, o recorrido estava inelegível na data do pleito de 2016 (2.10.2016). A Turma considerou aplicável a Lei da Ficha Limpa, que prevê oito anos de inelegibilidade para quem tenha tido o mandato cassado por abuso de poder, inclusive para eleições subsequentes. Sublinhou que a inelegibilidade não é uma sanção, mas um requisito estabelecido pela lei. Aquele que não cumprir o prazo de oito anos, em razão da aplicabilidade da lei, não preenche pressuposto necessário para voltar a ser elegível. Dessa forma, não há ofensa à coisa julgada. Vencidos os ministros Alexandre de Moraes (relator) e Marco Aurélio, que negaram provimento ao agravo interno. Pontuaram que o caso em análise não se amolda ao precedente firmado pelo Plenário no qual fixada a referida tese da repercussão geral. Explicaram que, no precedente, o candidato tivera seu registro indeferido nas instâncias de origem e participara do pleito eleitoral por força de decisões judiciais meramente provisórias. No presente caso, o candidato concorreu às eleições municipais de 2016 amparado por duas decisões judiciais, anteriores à disputa, que rejeitaram as impugnações e deferiram seu pedido de registro de candidatura. Concluíram que a reversão da situação, após duas instâncias da Justiça Eleitoral permitirem que o candidato concorresse, geraria insegurança jurídica e ofenderia a coisa julgada.