Informativo 1103

São constitucionais — por não violarem os preceitos dos arts. 3º, I a IV, e 5º, “caput”, ambos da CF/1988 nem o princípio da proporcionalidade, sob a perspectiva da proibição da proteção deficiente — dispositivos de leis que estabelecem a suspensão da pretensão punitiva estatal, em consequência do parcelamento de débitos tributários, bem como a extinção da punibilidade do agente, se realizado o pagamento integral. No caso, o legislador penal-tributário, atuando em espaço de conformação que lhe é próprio, conferiu prevalência à política de arrecadação dos tributos e de restabelecimento das atividades econômicas das empresas. Nesse contexto, a adoção dessas medidas de despenalização (causas suspensiva e extintiva de punibilidade, decorrentes do parcelamento ou pagamento integral dos débitos tributários), além de estimular essencialmente a reparação do dano causado ao erário, contribui para a concretização dos objetivos fundamentais da República (CF/1988, art. 3º). Ademais, ao deixar, como ultima ratio, as sanções penais pela prática dos delitos contra a ordem tributária, em conformidade com o postulado da proporcionalidade e da intervenção mínima do direito penal, o legislador prestigia a liberdade, a propriedade e a livre iniciativa. Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, julgou o pedido prejudicado, no tocante ao art. 68 da Lei 11.941/2009, e improcedente quanto aos demais dispositivos impugnados na inicial, declarando, por consequência, a constitucionalidade dos arts. 67 e 69 da Lei 11.941/2009 (1) e do art. 9º, §§ 1º e 2º, da Lei 10.684/2003 (2). (1) Lei 11.941/2009: “Art. 67. Na hipótese de parcelamento do crédito tributário antes do oferecimento da denúncia, essa somente poderá ser aceita na superveniência de inadimplemento da obrigação objeto da denúncia. (...) Art. 69. Extingue-se a punibilidade dos crimes referidos no art. 68 quando a pessoa jurídica relacionada com o agente efetuar o pagamento integral dos débitos oriundos de tributos e contribuições sociais, inclusive acessórios, que tiverem sido objeto de concessão de parcelamento. Parágrafo único. Na hipótese de pagamento efetuado pela pessoa física prevista no § 15 do art. 1º desta Lei, a extinção da punibilidade ocorrerá com o pagamento integral dos valores correspondentes à ação penal.” (2) Lei 10.684/2003: “Art. 9º. É suspensa a pretensão punitiva do Estado, referente aos crimes previstos nos arts. 1º e 2º da Lei no 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e nos arts. 168-A e 337-A do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, durante o período em que a pessoa jurídica relacionada com o agente dos aludidos crimes estiver incluída no regime de parcelamento. § 1º A prescrição criminal não corre durante o período de suspensão da pretensão punitiva. § 2º Extingue-se a punibilidade dos crimes referidos neste artigo quando a pessoa jurídica relacionada com o agente efetuar o pagamento integral dos débitos oriundos de tributos e contribuições sociais, inclusive acessórios.”

É inconstitucional — por violar os arts. 73, § 4º e 75, “caput”, da CF/1988 (1) — norma estadual que veda a participação concomitante de mais de um auditor substituto no Órgão Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. A norma impugnada cria situação jurídica material na qual se cerceia o direito constitucional dos auditores substitutos de atuarem como Conselheiros do Tribunal de Contas, a partir de uma imposição que sequer o próprio Constituinte originário chegou a disciplinar no texto constitucional. Nesse contexto, a regular atuação do órgão fiscalizador é obstaculizada (2). Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade do parágrafo 3º do art. 76-A da Lei Complementar 63/1990 do Estado do Rio de Janeiro (3). (1) CF/1988: “Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. (...) § 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal. (...) Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.” (2) Precedente citado: ADI 4.416. (3) Lei Complementar 63/1990 do Estado do Rio de Janeiro: “Art. 76-A. Os Conselheiros, em suas ausências e impedimentos por motivo de licença, férias ou outro afastamento legal, serão substituídos, mediante convocação do Presidente do Tribunal, pelos auditores, observada a ordem de antiguidade no cargo, ou a maior idade, no caso de idêntica antiguidade. § 1º Os auditores serão também convocados para substituir Conselheiros, para efeito de quórum, sempre que os titulares comunicarem ao Presidente do Tribunal ou da Câmara respectiva, a impossibilidade de comparecimento à sessão. § 2º Em caso de vacância de cargo de Conselheiro, o Presidente do Tribunal convocará auditor para exercer as funções inerentes ao cargo vago, até novo provimento, observado o critério estabelecido no caput deste artigo. § 3º No órgão pleno do Tribunal, não poderá participar concomitantemente mais de um auditor substituto, exceto no caso do auditor substituto compor definitivamente o corpo deliberativo.”

São constitucionais — à luz do pacto federativo e da autonomia financeira, legislativa e político-administrativa dos entes federados — dispositivos da Lei Complementar (LC) 159/2017 e do Decreto 10.681/2021 (1) (2), que estabelecem e regulamentam o Regime de Recuperação Fiscal dos estados e do Distrito Federal; bem como norma inscrita na LC 101/2000, que traz previsão de que as despesas com inativos e pensionistas integram o cômputo da despesa total com pessoal dos respectivos Poderes e órgãos. Na espécie, a expressão “atos normativos”, contida em dispositivos da LC 159/2017 e do Decreto 10.681/2021, refere-se ao gênero, do qual a lei em sentido estrito é espécie. Assim, significa a possibilidade de que a normatização se dê por meio de edição de atos normativos ou de leis em sentido estrito, a depender da respectiva medida e da avaliação dos estados. Por sua vez, o art. 20, § 7º, da LC 101/2000 (3) apenas consagrou entendimento já defendido pela Secretaria do Tesouro Nacional há tempos, no sentido de que o ônus contábil deve recair sobre o órgão que foi beneficiado pelos serviços prestados, enquanto o servidor estava em exercício. Direciona-se, portanto, ao controle e equilíbrio das contas públicas, com vistas ao incremento da responsabilidade na gestão fiscal, razão pela qual não ofende a independência entre os Poderes (4). Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, julgou improcedentes os pedidos formulados. (1) Lei Complementar 159/2017: “Art. 2º O Plano de Recuperação Fiscal será formado por leis ou atos normativos do Estado que desejar aderir ao Regime de Recuperação Fiscal, por diagnóstico em que se reconhece a situação de desequilíbrio financeiro, por metas e compromissos e pelo detalhamento das medidas de ajuste, com os impactos esperados e os prazos para a sua adoção. Art. 3º (...) § 4º O Estado que aderir ao Regime de Recuperação Fiscal deverá observar as normas de contabilidade editadas pelo órgão central de contabilidade da União. Art. 4º-A. Deferido o pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal: I - o Estado, conforme regulamento do Poder Executivo Federal: (...) b) apresentará as proposições encaminhadas à Assembleia Legislativa e os atos normativos para atendimento do disposto no art. 2º desta Lei Complementar; e (...) Art. 7º-B. Configura inadimplência com as obrigações do Plano: (...) IV - a não observância do art. 8º, inclusive a aprovação de leis locais em desacordo com o referido artigo. (Incluído pela Lei Complementar nº 178, de 2021)” (2) Decreto 10.681/2021: “Art. 5º O Plano de Recuperação Fiscal será composto das seguintes seções: (...) VI - leis ou atos normativos dos quais decorram, nos termos do disposto neste Decreto, a implementação das medidas previstas no § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017, ou demonstração da desnecessidade de edição de legislação adicional, conforme o disposto no § 8º do referido artigo. (...) Art. 7º Durante o período de elaboração do Plano de Recuperação Fiscal, o Estado deverá: (...) III - adotar as providências necessárias para a adoção imediata das normas contábeis aplicáveis à Federação editadas pelo órgão central de contabilidade da União, observadas as regras de transição existentes, se houver; IV - apresentar as proposições encaminhadas à Assembleia Legislativa e os atos normativos para atendimento do disposto no art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017; (...) Art. 10. (...) § 2º A implementação das medidas que decorram das leis ou dos atos normativos de que tratam o § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017, e este Decreto observará o disposto neste Decreto e no Plano de Recuperação Fiscal. (...) Art. 15. (...) § 2º Consideram-se como despesas primárias, para fins de definição da base de cálculo e de avaliação quanto ao cumprimento da medida de limitação de despesas previstas no inciso V do § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017, os gastos necessários para prestação dos serviços públicos à sociedade, desconsiderados o pagamento dos passivos definidos em ato da Secretaria do Tesouro Nacional da Secretaria Especial de Fazenda do Ministério da Economia.” (3) Lei Complementar 101/2000: “Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais: (...) § 7º Os Poderes e órgãos referidos neste artigo deverão apurar, de forma segregada para aplicação dos limites de que trata este artigo, a integralidade das despesas com pessoal dos respectivos servidores inativos e pensionistas, mesmo que o custeio dessas despesas esteja a cargo de outro Poder ou órgão.” (4) Precedente citado: ADI 6.930.

É inconstitucional, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre direito civil, política de seguros e sistemas de captação de poupança popular (CF/1988, art. 22, I, VII e XIX) (1), lei estadual que prevê normas de proteção aos consumidores filiados às associações de socorro mútuo. No caso, a lei impugnada dispõe sobre associações civis com propósitos específicos, de natureza econômica, atribuindo-lhes atividades semelhantes às das seguradoras, como o fornecimento de serviço e a existência de obrigações pecuniárias, sem que haja submissão às normas do regime jurídico securitário previstas na legislação federal (Código Civil e Decreto-Lei 73/1966). Esta Corte já firmou jurisprudência no sentido de que essas entidades acabam por desenvolver atividade que configura oferta irregular de seguro privado (2). Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente o pedido formulado em ação direta para declarar a inconstitucionalidade da Lei 23.993/2021 do Estado de Minas Gerais (3). (1) CF/1988: “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; (...) VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; (...) XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular; (...)” (2) Precedentes citados: ADI 7.151 e ADI 6.753. (3) Lei 23.993/2021 do Estado de Minas Gerais: “Art. 1º As associações de socorro mútuo no Estado obedecerão ao disposto nesta lei, no que se refere às normas de proteção aos consumidores a elas filiados. § 1º Consideram-se associações de socorro mútuo, para os fins do disposto nesta lei, aquelas destinadas a organizar e intermediar o rateio das despesas certas e ocorridas entre seus associados. § 2º Para efeitos desta lei, equiparam-se a consumidores os associados que participam do grupo de rateio e utilizam os serviços prestados pelas associações de socorro mútuo. Art. 2º As associações de socorro mútuo ficam obrigadas a: I - prestar aos associados informações sobre as regras do rateio de despesas realizadas, em observância aos princípios da publicidade, da transparência e da ética; II - informar, em sua ficha de filiação, seu site e seu regulamento: a) ser uma associação civil que realiza rateio de despesas já ocorridas entre seus associados e que não se confunde com seguro empresarial; b) que não existe apólice ou contrato de seguro e que as normas são da própria associação e estão contidas em seu estatuto social; III - informar aos associados, em linguagem clara, a norma criada pela associação referente ao rateio de despesas, por meio de documento escrito, o qual deverá conter: a) os direitos dos associados quanto às despesas que a associação irá amparar e as que serão excluídas do rateio; b) os procedimentos de amparo, filiação e desfiliação, bem como os respectivos prazos e obrigações pecuniárias; c) outras regras que impliquem limitações de direitos dos associados; IV - promover trabalhos culturais, filantrópicos e afins, inclusive cursos relativos à segurança no trânsito.”

“O ato de qualquer dos poderes públicos restritivo de publicidade deve ser motivado objetiva, específica e formalmente, sendo nulos os atos públicos que imponham, genericamente e sem fundamentação válida e específica, impeditivo do direito fundamental à informação.” É nulo — por violar o princípio da publicidade, bem como por restringir o direito à informação — ato público que estabelece, genericamente e sem fundamentação válida e específica, que todos os processos do Sistema Eletrônico de Informações da Polícia Federal (SEI-PF) sejam cadastrados com nível de acesso restrito. O controle de legalidade e finalidade dos atos administrativos exige transparência na gestão pública (1) e não se restringe ao ato perfeito e acabado, pois abrange o processo administrativo que o precede e os motivos determinantes para adoção de dada conduta pela Administração (Lei 12.527/2011, art. 7º) (2). Nesse contexto, é inviável a averiguação da legitimidade dos atos da Administração Pública pelos cidadãos e pelo Poder Judiciário se não houver possibilidade de cotejamento da motivação apontada com os fatos e atos administrativos. A publicidade do processo administrativo que precede o ato, portanto, é imprescindível para essa verificação. Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, julgou procedente o pedido para reconhecer a nulidade do ato formalizado pelo Ofício 10/2021 CNS/CGAD/DLOG/PF, que estabeleceu que todos os processos do SEI-PF sejam cadastrados com nível de acesso restrito. (1) Precedentes citados: RE 766.390 AgR; SS 3.902 AgR- segundo e RE 865.401. (2) Lei 12.527/2011: “Art. 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter: I - orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada; II - informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos; III - informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado; IV - informação primária, íntegra, autêntica e atualizada; V - informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e serviços; VI - informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e VII - informação relativa: a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos; b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores.”