Informativo 1201

É inconstitucional – por ofensa ao art. 155, § 2º, XII, g, da CF/1988 e ao art. 113 do ADCT – norma estadual que assegurou benefícios fiscais de ICMS sem respaldo em convênio interestadual do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) e sem a necessária estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida quando há renúncia de receitas. Conforme a jurisprudência desta Corte (1), a concessão de benefícios fiscais do ICMS deve observar as regras previstas em lei complementar (2) e em convênio do CONFAZ oriundo de deliberação conjunta dos entes federados. Essa exigência expressa uma lógica de coordenação federativa, imposta pelo constituinte com o propósito de coibir práticas unilaterais que gerem distorções concorrenciais e comprometam o equilíbrio entre os entes da Federação – fenômeno identificado como “guerra fiscal”. No caso, a norma impugnada contrariou o Convênio ICMS nº 190/2017 do CONFAZ em dois pontos essenciais: (i) descumpriu o prazo para a reinstituição dos benefícios, uma vez que a promulgação da lei, posteriormente à derrubada do veto do governador, se deu após o prazo estabelecido no convênio e (ii) dispensou as condicionantes previstas no convênio para a remissão e a anistia dos créditos tributários. Além disso, como a concessão de anistia e remissão de créditos é uma renúncia de receitas, a sua introdução deveria ter sido acompanhada da devida estimativa de impacto orçamentário e financeiro (3) (4). Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do art. 58, caput e §§ 1º e 2º, da Lei Complementar nº 631/2019 do Estado de Mato Grosso (5). Em seguida, modulou os efeitos da decisão, para que sejam produzidos a partir da publicação do acórdão do julgamento de mérito. (1) Precedentes citados: ADI 1.247, ADI 1.179 e ADI 2.345. (2) CF/1988: “Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (...) II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; (...) § 2º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte: (...) XII - cabe à lei complementar: (...) g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados.” (3) ADCT: “Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.” (4) Precedentes citados: ADI 7.372, ADI 7.374 e ADI 5.882. (5) Lei Complementar nº 631/2019 do Estado de Mato Grosso: “Art. 58. Fica o Poder Executivo autorizado a suspender, mediante edição de decreto, a partir de 1º de janeiro de 2020, o benefício fiscal que não esteja amparado por Convênio ICMS celebrado no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ, ademais, em todos os termos desta Lei Complementar fica assegurado o direito adquirido gerado em razão de benefícios fiscais concedidos sob condição onerosa, que as contrapartidas tenham sido consumadas ou atendidas a hipótese do artigo 53 desta Lei Complementar, e, ainda, o prazo final do respectivo benefício fiscal tenha transcorrido 4/5 (quatro quintos) do seu prazo de vigência considerando a data de publicação desta Lei Complementar. § 1º Fica, ainda, o Poder Executivo autorizado a prorrogar, mediante edição de decreto, benefícios fiscais já implementados na legislação mato-grossense, autorizados e/ou prorrogados por Convênio ICMS, ademais, as empresas que se enquadrarem nas ressalvas do caput serão alcançadas pela anistia e remissão que tratam o artigo 1º, inciso I, desta Lei Complementar. § 2º Os benefícios fiscais reinstituídos por esta Lei Complementar poderão, a qualquer tempo, ser revogados ou modificados ou ter seu alcance reduzido, exceto a ressalva do caput, sendo que neste caso o benefício fiscal será reinstituído a pedido do contribuinte e seu início se dará a partir do 1º dia subsequente ao término de sua vigência, ficando nesta hipótese desobrigado da determinação elencada no artigo 4º, incisos I e II e disposições em contrário desta Lei Complementar.”

São inconstitucionais, sob os aspectos formal e material, as normas estaduais que redefinem o conceito de “floresta” e que promovem a redução das áreas de reserva legal em imóveis rurais situados em municípios da unidade federada. Conforme jurisprudência desta Corte (1), viola a competência da União para editar normas gerais em matéria ambiental, a instituição, por legislação estadual, de disciplina que se afaste das diretrizes fixadas pela legislação federal ou que altere o seu sentido e alcance. Nessa perspectiva, a legislação suplementar dos estados somente pode ampliar a proteção ambiental, jamais reduzi-la, sob pena de comprometer o modelo constitucional de competência compartilhada. Na espécie, as normas impugnadas mitigam os padrões protetivos estabelecidos pela União ao: (i) adotar um conceito mais restrito de “florestas”, com efeitos sistêmicos sobre as demais disposições legais, especialmente aquelas relativas à delimitação das áreas de vegetação nativa destinadas à reserva legal nos imóveis rurais; e (ii) instituir hipótese de reserva legal correspondente a 50% do imóvel ou posse rural, percentagem apenas aparentemente dissociada do conceito de floresta, mas que, na prática, se afasta dos parâmetros definidos pela legislação federal consubstanciada na Lei nº 12.651/2012 (Código Florestal). Desse modo, além de violarem a competência da União, os dispositivos impugnados reduzem o nível de proteção assegurado pelas normas gerais, afrontando o princípio da vedação ao retrocesso socioambiental e o dever constitucional de proteção ao meio ambiente (2). Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade formal e material do art. 5º, XII, e do art. 14, caput, I, II e § 3º da Lei nº 11.269/2020 do Estado do Maranhão (3). (1) Precedentes citados: ADI 5.996, RE 1.513.518 AgR, RE 1.341.407 AgR, ADPF 567 e ADI 6.650. (2) Precedentes citados: ADI 3.470, ADPF 760, ADO 54, ADPF 743, ADPF 746, ADPF 857 e ADPF 708. (3) Lei nº 11.269/2020 do Estado do Maranhão: “Art. 5º - Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: (...) ” XII - florestas: coberturas vegetais nativas, com predominância de espécies lenhosas, de porte elevado, com copas fechadas e altura de estrato superior a dez metros em relação ao solo, correspondendo, para o Bioma Amazônico maranhense, às seguintes classificações estabelecidas no Mapa 9, constante do Anexo Único desta Lei: (...) Art. 14 - Sem prejuízo das normas de proteção aplicáveis às terras indígenas, às unidades de conservação e às áreas de preservação permanente, ficam estabelecidos os seguintes percentuais de Reserva Legal, com base no Mapa 9: Vegetação do Bioma Amazônico, constante no Anexo Único desta Lei: I - 80% em áreas com florestas; II - 35% em áreas de formações vegetais associadas a ambiente de cerrado.(...) § 3º - Nas áreas com formações vegetais que não se enquadrem nos incisos I e II do caput deste artigo, a reserva legal será de 50% (cinquenta por cento).”

“O exercício da chefia do Poder Executivo, nos seis meses anteriores ao pleito, em decorrência de decisão judicial não transitada em julgado, não conta como exercício de um mandato para efeito de reeleição.” A substituição involuntária do titular da chefia do Poder Executivo nos seis meses anteriores ao pleito eleitoral, por breve período e em virtude de decisão judicial precária, não é causa de inelegibilidade à reeleição para mais de um mandato consecutivo (CF/1988, art. 14, § 5º), pois não viola os princípios da soberania popular (CF/1988, art. 1º, parágrafo único), da alternância de poder e da razoabilidade. O texto constitucional (1) estabelece que ocupantes de cargos do Poder Executivo — presidente, governadores e prefeitos — podem ser reeleitos apenas para um único mandato consecutivo. Essa limitação busca equilibrar a continuidade administrativa — permitindo que projetos e políticas públicas sejam consolidados — com a necessidade de alternância no poder, evitando a perpetuação de governantes e promovendo a renovação democrática. A controvérsia jurídica reside na interpretação desse dispositivo, ao questionar se a substituição do titular por curto período, especialmente em decorrência de decisão judicial precária nos seis meses anteriores ao pleito, configura ou não terceiro mandato consecutivo e, portanto, causa de inelegibilidade. Conforme jurisprudência desta Corte (2), sucessão e substituição são fenômenos distintos: a sucessão implica estado definitivo, como falecimento ou renúncia do titular; a substituição, por sua vez, traduz ideia de temporariedade (CF/1988, art. 79, caput) (3). Nesse contexto, a restrição à reeleição prevista no art. 14, § 5º, da Constituição Federal não pode ser ampliada indevidamente, devendo prevalecer a regra geral da capacidade eleitoral passiva, salvo hipóteses excepcionais de exercício efetivo e definitivo do cargo por mais de dois mandatos sucessivos. Na espécie, o acórdão do Tribunal Superior Eleitoral manteve o indeferimento do registro da candidatura de prefeito reeleito para um terceiro mandato consecutivo, por entender caracterizada a inelegibilidade prevista no art. 14, § 5º, da Constituição Federal, em razão da substituição da chefia do Executivo municipal por oito dias, em cumprimento de decisão judicial. Contudo, a substituição involuntária do titular da chefia do Executivo por decisão judicial não transitada em julgado, ainda que nos seis meses anteriores ao pleito, não configura exercício de mandato para fins de inelegibilidade à reeleição. A mera assunção do cargo por curto período é insuficiente para proporcionar qualquer vantagem eleitoral relevante, configurar continuísmo ou transgredir princípios republicanos e a alternância de poder. Portanto, não se mostra proporcional nem razoável indeferir o registro de candidatura do recorrente, devendo ser prestigiada a soberania popular. Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, ao apreciar o Tema 1.229 da repercussão geral, (i) deu provimento ao recurso para assegurar ao recorrente o direito de registro de sua candidatura; e, por unanimidade, (ii) fixou a tese anteriormente citada. (1) CF/1988: “Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: (...) § 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subsequente. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 16, de 1997).” (2) Precedentes citados: RE 366.488, RE 464.277 AgR, RE 1.131.639 AgR-ED, RE 1.346.398 ED, RE 344.882, RE 1.329.079, RE 1.337.788, AI 782.434 AgR, AC 3.270 MC, RE 756.073 AgR, RE 1.040.520 e RE 1.158.612. (3) CF/1988: “Art. 79. Substituirá o Presidente, no caso de impedimento, e suceder-lhe-á, no de vaga, o Vice-Presidente.”