Protesto de CDA e sanção política

STF
846
Direito Tributário
Geral
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Atualizado em 4 de fevereiro de 2026

Este julgado integra o

Informativo STF 846

Comentário Damásio

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"O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política"

O protesto das Certidões de Dívida Ativa (CDA) constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política.

Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, julgou improcedente o pedido formulado em ação direta ajuizada contra o parágrafo único do art. 1º da Lei 9.492/1997, incluído pela Lei 12.767/2012 (“Parágrafo único. Incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as Certidões de Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas”).

O Tribunal afastou a alegação de inconstitucionalidade formal do dispositivo atacado. A requerente aduzia ter havido afronta ao devido processo legislativo e à separação de poderes, em virtude de ter sido inserido por emenda na Medida Provisória 577/2012, que versava sobre questões totalmente diversas, relativas ao serviço público de energia elétrica.

Observou que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 5.127 (DJE de 27.9.2016), entendeu que a prática de introduzir emendas sobre matérias estranhas às medidas provisórias, consolidada no Congresso Nacional, constitui costume contrário à Constituição.

Entretanto, diante dos consideráveis efeitos adversos que adviriam da declaração de inconstitucionalidade de todas as medidas provisórias já aprovadas, ou ainda em tramitação, com vício semelhante, e do fato de estar-se a afirmar um novo entendimento sobre a matéria, a Corte atribuiu eficácia “ex nunc” à decisão. Ficaram, assim, preservadas, até a data daquele julgamento, todas as leis oriundas de projetos de conversão de medidas provisórias com semelhante vício, já aprovadas ou em tramitação no Congresso Nacional, incluindo o dispositivo impugnado na presente ação direta.

No que se refere às impugnações materiais, a tese central defendida é a de que o protesto da Certidão de Dívida Ativa pelo fisco constitui “sanção política” – pois seria uma medida extrajudicial que restringe de forma desproporcional os direitos fundamentais dos contribuintes ao devido processo legal, à livre iniciativa e ao livre exercício profissional – imposta, de forma indireta, para pressioná-los a quitar seus débitos tributários.

Ponderou que, de acordo com a jurisprudência desta Corte sobre o tema, é possível concluir não bastar que uma medida coercitiva do recolhimento do crédito tributário restrinja direitos dos contribuintes devedores para que ela seja considerada uma sanção política. Exige-se, além disso, que tais restrições sejam reprovadas no exame de proporcionalidade e razoabilidade.

Afirmou que a utilização do instituto pela Fazenda Pública não viola o princípio do devido processo legal. Rememorou que, no regime jurídico atual, a execução fiscal constitui o mecanismo próprio de cobrança judicial da Dívida Ativa (Lei 6.830/1980, art. 38). No entanto, embora a Lei 6.830/1980 eleja o executivo fiscal como instrumento típico para a cobrança da Dívida Ativa em sede judicial, ela não exclui a possibilidade de instituição e manejo de mecanismos extrajudiciais de cobrança. Por sua vez, o protesto é justamente um instrumento extrajudicial que pode ser empregado para a cobrança de certidões de dívida, com expressa previsão legal, nos termos do parágrafo único do art. 1º da Lei 9.492/1997.

Segundo assentou, não há, assim, qualquer incompatibilidade entre ambos os instrumentos. Eles são até mesmo complementares. Frustrada a cobrança pela via do protesto, o executivo fiscal poderá ser normalmente ajuizado pelo fisco. E mais: em relação à cobrança de créditos de pequeno valor, o protesto será, muitas vezes, a única via possível. Diversas Fazendas optaram por autorizar o não ajuizamento de execuções fiscais nos casos em que o custo da cobrança judicial seja superior ao próprio valor do crédito. Mesmo na ausência de lei sobre o tema, alguns juízes e tribunais locais passaram a extinguir execuções fiscais por falta de interesse processual na hipótese.

Além disso, o protesto não impede o devedor de acessar o Poder Judiciário para discutir a validade do crédito tributário ou para sustar o protesto. Tampouco exclui a possibilidade de o protestado pleitear judicialmente uma indenização, caso o protesto seja indevido. Inexiste, assim, qualquer mácula à inafastabilidade do controle judicial. Por esses motivos, não se vislumbra fundamento constitucional ou legal que impeça o Poder Público de estabelecer, por via de lei, o protesto como modalidade extrajudicial e alternativa de cobrança de créditos tributários. Portanto, o protesto de Certidões da Dívida Ativa não importa em qualquer restrição ao devido processo legal.

Ademais, o protesto de Certidões de Dívida Ativa não representa um efetivo embaraço ao regular exercício das atividades empresariais e ao cumprimento dos objetos sociais dos administrados. Sua principal finalidade é dar ao mercado conhecimento a respeito da existência de débitos fiscais e permitir a sua cobrança extrajudicial. Desse modo, a medida não impacta diretamente a vida da empresa. Diversamente dos casos julgados por esta Corte em que se concluiu pela violação à livre iniciativa, o protesto não compromete a organização e a condução das atividades societárias – tal como ocorre nas hipóteses de interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias, restrições à expedição de notas fiscais e limitações à obtenção de registros ou à prática de atos necessários ao seu funcionamento – nem restringe, efetivamente, a livre iniciativa e a liberdade de exercício profissional. Quando muito, ele pode promover uma pequena restrição a tais direitos pela restrição creditícia, que, justamente por ser eventual e indireta, não atinge seus núcleos essenciais.

A última alegação da requerente é a de que o protesto de CDAs violaria o princípio da proporcionalidade, pois tal instrumento constituiria meio inadequado para alcançar as finalidades do instituto, e desnecessário, uma vez que o fisco teria meios especiais e menos gravosos para a satisfação do crédito tributário.

Em relação à adequação da medida, cabe verificar se o protesto de Certidões de Dívida Ativa é idôneo para atingir os fins pretendidos, isto é, se as restrições impostas aos direitos fundamentais dos devedores são aptas a promover os interesses contrapostos.

Com a edição da Lei 9.492/1997, registrou-se sensível ampliação do rol de títulos sujeitos a protesto, que passou a incluir, além dos cambiais, “títulos e outros documentos de dívida”. Hoje, portanto, podem ser protestados quaisquer títulos executivos, judiciais ou extrajudiciais, desde que dotados de liquidez, certeza e exigibilidade, nos termos do art. 783 do Código de Processo Civil de 2015.

A partir dessa alteração legislativa, o protesto passou também a desempenhar outras funções além da meramente probatória. De um lado, ele representa instrumento para constituir o devedor em mora e comprovar o descumprimento da obrigação. De outro, confere ampla publicidade ao inadimplemento e consiste em meio alternativo e extrajudicial para a cobrança da dívida.

Portanto, a remessa da Certidão da Dívida Ativa a protesto é medida plenamente adequada às novas finalidades do instituto. Ela confere maior publicidade ao descumprimento das obrigações tributárias e serve como importante mecanismo extrajudicial de cobrança, contribuindo para estimular a adimplência, incrementar a arrecadação e promover a justiça fiscal, impedindo que devedores contumazes possam extrair vantagens competitivas indevidas da sonegação de tributos. Por evidente, a origem cambiária do instituto não pode representar um óbice à evolução e à utilização do instituto em sua feição jurídica atual.

O protesto é, em regra, mecanismo que causa menor sacrifício ao contribuinte, se comparado aos demais instrumentos de cobrança disponíveis, em especial a Execução Fiscal. Por meio dele, exclui-se o risco de penhora de bens, rendas e faturamentos e de expropriação do patrimônio do devedor, assim como se dispensa o pagamento de diversos valores, como custas, honorários sucumbenciais, registro da distribuição da execução fiscal e se possibilita a redução do encargo legal.

Assim, o protesto de Certidões de Dívida Ativa proporciona ganhos que compensam largamente as leves e eventuais restrições aos direitos fundamentais dos devedores. Daí por que, além de adequada e necessária, a medida é também proporcional em sentido estrito. Ademais, não configura uma “sanção política”, já que não constitui medida coercitiva indireta que restrinja, de modo irrazoável ou desproporcional, direitos fundamentais dos contribuintes, com o objetivo de forçá-los a quitar seus débitos tributários. Tal instrumento de cobrança é, portanto, constitucional.

Por fim, em atenção aos princípios da impessoalidade e da isonomia, é recomendável a edição de regulamentação, por ato infralegal que explicite os parâmetros utilizados para a distinção a ser feita entre os administrados e as diversas situações de fato existentes.

A declaração de constitucionalidade do protesto de Certidões de Dívida Ativa pela Administração Tributária traz como contrapartida o dever de utilizá-lo de forma responsável e consentânea com os ditames constitucionais. Assim, nas hipóteses de má utilização do instrumento, permanecem os juízes de primeiro grau e os demais tribunais do País com a prerrogativa de promoverem a revisão de eventuais atos de protesto que, à luz do caso concreto, estejam em desacordo com a Constituição e com a legislação tributária, sem prejuízo do arbitramento de uma indenização compatível com o dano sofrido pelo administrado.

Vencidos os ministros Edson Fachin, Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio, que julgavam procedente o pedido. Pontuavam tratar-se de sanção política a afrontar a atividade econômica lícita, o devido processo legal e o direito de ampla defesa do contribuinte. Ressaltavam que o protesto seria um ato unilateral da administração, sem qualquer participação do contribuinte e teria como único objetivo constranger o devedor. Frisavam haver outros meios menos onerosos para a cobrança dos débitos. Ademais, no momento que a CDA fosse submetida a um protesto, o contribuinte sofreria cerceamento de crédito, o que restringiria suas atividades do dia a dia.

O ministro Marco Aurélio, além do aspecto material, reconhecia a inconstitucionalidade formal da norma em razão de ofensa ao devido processo legislativo, pois a emenda que resultou no dispositivo atacado não tinha pertinência com a matéria tratada na medida provisória. Além disso, não participou da fixação da tese.

Legislação Aplicável

Lei 9.492/1997, art. 1º, parágrafo único;
Lei 12.767/2012;
Medida Provisória 577/2012;
Lei 6.830/1980, art. 38;
CPC, art. 783.

Informações Gerais

Número do Processo

5135

Tribunal

STF

Data de Julgamento

09/11/2016

Outras jurisprudências do Informativo STF 846

Impossibilidade de condenação por tráfico de drogas baseada exclusivamente em mensagens sem apreensão

A condenação pelo crime de tráfico de drogas exige a demonstração da materialidade delitiva por meio de provas idôneas, sendo imprescindível a apreensão de substância entorpecente ou outros elementos concretos que demonstrem a traficância. No caso, a condenação foi fundamentada essencialmente em prints de redes sociais e mensagens eletrônicas, sem a efetiva apreensão de drogas, o que contraria a orientação consolidada do Superior Tribunal de Justiça. Não obstante a farta investigação que detectou a propriedade de perfis em redes sociais nos quais publicava venda de entorpecentes por parte do acusado, fato por ele confessado; da apreensão de caderno com anotações de tráfico do qual consta o seu nome, além do envio de áudio em um grupo do qual participava no whatsapp, pedindo para que "alguém comprasse suas drogas para deixá-lo forte"; não houve de fato apreensão de entorpecentes, impondo-se a absolvição do agravado por tal delito. Portanto, diante da inexistência de prova material apta a comprovar a traficância, requisito essencial para a comprovação da materialidade do crime de tráfico de drogas, mostra-se necessária a absolvição do acusado, em conformidade com o entendimento desta Corte.

Inapropriabilidade de terrenos marginais de rios navegáveis como bens públicos da União

A controvérsia reside no debate sobre a existência ou não de direito à indenização de terrenos marginais a rio navegável, discutida em ação de desapropriação para à construção de usina hidrelétrica, em relação aos quais a União sustenta serem bens públicos e insuscetíveis de desapropriação, enquanto a parte requerida alega deter justo título de propriedade, o que garantiria o direito à indenização. O Superior Tribunal de Justiça adotava posicionamento que permitia o afastamento da Súmula n. 479/STF quando fosse possível identificar título legítimo pertencente ao domínio particular, presumindo-se os terrenos marginais como de domínio público, mas, excepcionalmente, admitindo-se sua integração ao domínio privado quando objeto de concessão legítima por documento público. Tal orientação, entretanto, não encontra mais respaldo com a evolução jurisprudencial consolidada no STJ, que, a partir do julgamento do Recurso Especial 508.377/MS pela Segunda Turma, sob relatoria do Ministro João Otávio de Noronha, em 23/1/2007, concluiu que o art. 20, III, da Constituição Federal expressamente extinguira qualquer possibilidade de propriedade privada sobre cursos d'água, terrenos reservados e terrenos marginais. Assim, conforme entendimento da Segunda Turma do STJ, a correta interpretação do art. 11, caput, do Decreto n. 24.643/1934 (Código de Águas) passou a se dar de forma restritiva, reconhecendo-se que o único título legítimo capaz de relativizar o domínio público seria aquele decorrente de enfiteuse ou concessão administrativa de caráter pessoal, jamais configurando direito real de propriedade. Diante de tal perspectiva, portanto, permite-se apenas a indenização por eventuais vantagens econômicas derivadas da relação contratual estabelecida com o Estado, sem reconhecer propriedade plena sobre tais áreas.

Incidência de honorários recursais no recurso não conhecido de terceiro interessado

Cinge-se a controvérsia em saber se terceiro interessado que ingressou na fase recursal e teve o recurso não conhecido pode ser condenado a pagar a verba honorária recursal. O art. 996 do Código de Processo Civil (CPC) determina que o recurso pode ser interposto pela parte vencida, pelo terceiro prejudicado e pelo Ministério Público. De acordo com a doutrina, o recurso de terceiro prejudicado é ato processual voluntário, praticado por quem até aquele momento não era parte, mas que é idôneo a ensejar a reforma, a invalidação ou a integração da decisão judicial impugnada. Nesse sentido, tal recurso segue a aplicação da regra de o assistente receber o processo no estágio em que se encontra, nos termos do parágrafo único do art. 119 do CPC. Assim, ainda conforme a doutrina, embora não exista preclusão temporal para o ingresso do terceiro, a partir do momento em que ele é admitido no processo, suporta todas as preclusões já operadas. Por conseguinte, admite também os resultados de todos os atos realizados antes de seu ingresso. Ao livremente optar por intervir no processo e recorrer, o terceiro interessado está ciente dos termos e determinações da decisão recorrida. Não pode, portanto, agir contraditoriamente ao assumir a decisão para pleitear benefícios com a sua reforma, mas negá-la para eximir-se do pagamento de honorários recursais, mesmo que sua primeira manifestação no processo seja em sede recursal. Logo, ao exercer o direito de recorrer, a consequência lógica é que o terceiro prejudicado também tenha o dever de arcar com o pagamento dos honorários recursais. Por fim, é pacífico o entendimento do STJ no sentido de que, na forma do art. 85, § 11, do CPC, a majoração da verba honorária deve ocorrer quando estiverem presentes os seguintes requisitos, simultaneamente: a) decisão recorrida publicada a partir de 18/3/2016, quando entrou em vigor o novo Código de Processo Civil; b) recurso do qual não se conheceu integralmente ou a que se negou provimento, monocraticamente ou pelo órgão colegiado competente; e c) condenação em honorários advocatícios desde a origem no feito em que interposto o recurso (REsp n. 1.865.553/PR, Corte Especial, julgado em 9/11/2023, DJe de 21/12/2023; AgInt nos EREsp n. 1.539.725/DF, Segunda Seção, julgado em 9/8/2017, DJe de 19/10/2017). Nesses termos, para haver honorários recursais, deve haver condenação em honorários advocatícios desde a origem no feito em que interposto o recurso, não importando em face de quem a decisão primeva fixou os honorários. Portanto, se a sentença fixou honorários advocatícios e, após isso, o terceiro prejudicado ingressa na lide para recorrer, ainda que seu recurso não seja conhecido, ele deve arcar com o pagamento dos honorários recursais, pois cumpridos todos os requisitos para que lhe seja imputado este dever, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

Inaplicabilidade por analogia do prazo de 30 dias do art. 18 ao art. 32

Trata-se de controvérsia na qual se debate a possibilidade de aplicação do prazo de 30 dias previsto no art. 18, § 1º, do Código de Defesa do Consumidor, por analogia, à hipótese do art. 32 do mesmo diploma legal. O art. 18, § 1º, do CDC retrata alternativas ao consumidor na hipótese em que o fornecedor do produto não soluciona o vício dentro do prazo de 30 dias. Conforme a doutrina, trata-se de prazo atrelado à responsabilidade do fornecedor na solução de vício de produto, ou seja, de vício adstrito aos limites do bem de consumo, sem outras repercussões (prejuízos intrínsecos), o que diferencia do fato ou defeito do produto, cuja consequência lógica está atrelada aos prejuízos extrínsecos sofridos pelo consumidor, gerando consequências relacionadas à indenização moral, material ou por danos estéticos. Portanto, o mencionado prazo de 30 dias não está relacionado à realização da obrigação propriamente dita, mas sim ao interstício necessário para que surja para o consumidor o direito potestativo de exigir, segundo sua conveniência, alguma das providências previstas nos incisos do § 1º do art. 18 do CDC. Não pode, assim, um prazo previsto para uma situação específica e de natureza distinta ser utilizado, em interpretação analógica, como parâmetro para criação de uma obrigação, cuja eficácia terá efeito erga omnes em decorrência da utilização da ação civil pública no caso concreto. O silêncio do art. 32 do CDC a respeito do prazo para a oferta de componentes e peças de reposição é inerente à complexidade de variedade de situações abarcadas pelo dispositivo. Assim, a redação do art. 32 do CDC reflete o silêncio eloquente do legislador, que, reconhecendo a situação fática regulada pelo dispositivo, fez verdadeira opção legislativa em não prever o prazo no texto normativo para que situações díspares não ficassem engessadas pelo preceito legal. Dessa forma, não parece razoável a extensão do prazo de 30 dias previsto no art. 18, § 1º, do CDC às situações concretas abarcadas pelo art. 32 do mesmo diploma legal. Ademais, a integração jurídica a ser promovida no caso concreto reverbera no reconhecimento de que o silêncio do art. 32 do Código de Defesa do Consumidor nada mais é do que o reflexo da intenção legislativa ante as inúmeras variáveis que possam ser abarcadas pelo referido dispositivo. Registre-se que não se está afastando, de forma irrestrita, a possibilidade de fixação de prazo razoável a depender da situação concreta, o que deve ficar a cargo do juízo competente quando do cumprimento da obrigação no âmbito de incidência da norma. É dizer, em cada ação individual de execução a ser proposta a partir da condenação na ação civil pública. Ou, de modo mais abrangente, com a eventual provocação do órgão legislativo competente. Daí a impossibilidade de se criar uma regra abstrata e irrestrita para toda e qualquer situação regulada pelo mencionado art. 32 do CDC, o qual exige a análise concreta a respeito da necessidade perseguida pelo consumidor.

Inadequação do habeas corpus para impugnar condições do Acordo de Não Persecução Penal

A questão em discussão consiste em saber se a proposta de acordo de não persecução penal, que inclui a reparação de danos morais, pode ser considerada ilegal ou desproporcional, especialmente diante da alegada incapacidade financeira do recorrente e da existência de ação cível em curso. O acordo de não persecução penal (ANPP), previsto no art. 28-A do Código de Processo Penal (CPP), consiste em negócio jurídico-processual entre investigado, seu defensor e o Ministério Público. Dentro desse contexto, a reparação do dano causado à vítima é uma das condições expressamente previstas no inciso I do referido dispositivo legal, que assim estabelece: reparar o dano ou restituir a coisa à vítima, exceto na impossibilidade de fazê-lo. No caso, o recorrente foi denunciado pela prática de crime de homicídio culposo na direção de veículo automotor. Durante a audiência de instrução, o Ministério Público ofereceu proposta de ANPP ao recorrente, incluindo como condição a reparação mínima de danos morais em favor da família da vítima falecida, no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), que foi recusado pela defesa, alegando incapacidade financeira para cumprir a condição de reparação de danos e existência de ação cível em curso. Em sede de habeas corpus , a defesa insiste na necessidade de reformulação do ANPP, sob o argumento de que a proposta de pagamento de indenização por dano moral apresentada pelo Ministério Público é desproporcional. Afirma já existir ação de reparação cível em curso, bem como medida liminar fixando alimentos no valor de 1/4 do salário mínimo em favor do filho da vítima, considerando assim que a manutenção da proposta nos moldes formulados implicaria duplicidade de pleitos indenizatórios. Ora, ao não aceitar o ANPP, a defesa técnica poderia ter requerido ao Juízo de primeiro grau a remessa dos autos ao órgão superior do Ministério Público, nos termos do art. 28-A, § 14, do CPP, para revisão da proposta de acordo, o que não ocorreu. Conforme salientado no acórdão do Tribunal de origem, houve mera recusa da proposta pela defesa, sem que tenha sido formulado pedido específico para remessa dos autos ao Procurador-Geral de Justiça, operando-se, portanto, a preclusão. É válido observar que o instrumento adequado para questionar as condições da proposta de ANPP seria a remessa ao órgão superior do Ministério Público, conforme previsto no § 14 do art. 28-A do CPP, e não o habeas corpus , como pretendido pelo recorrente. Ademais, destaca-se que a existência de ação cível em curso não impede a estipulação da reparação de danos como condição do ANPP, tratando-se de esferas jurídicas distintas. Quanto à alegada hipossuficiência financeira do recorrente, esta questão, por si só, não torna ilegal a proposta formulada pelo Ministério Público. O próprio inciso I do art. 28-A prevê a exceção "na impossibilidade de fazê-lo", que poderia ser objeto de análise pelo órgão superior ministerial, caso fosse provocado na forma adequada. Não há, pois, constrangimento ilegal a ser reparado.