Complexo Industrial e Portuário do Maranhão e ampliação do objeto social da Empresa Maranhense de Administração Portuária (EMAP)

São constitucionais — e não afrontam o princípio federativo e o regime constitucional de repartição de bens entre os entes federativos (CF/1988, art. 20, IV, c/c o art. 26, II) — os arts. 1º e 2º, I (expressão “o Porto Grande”), da Lei nº 11.013/2019 do Estado do Maranhão, que: (i) institui o Complexo Industrial e Portuário do Maranhão, composto de áreas adjacentes a determinados portos e de outras áreas integrantes do distrito industrial, sem indicar a demarcação específica das áreas abrangidas ou a situação dominial dos imóveis inseridos no complexo; e (ii) autoriza a ampliação do objeto social da Empresa Maranhense de Administração Portuária (EMAP) para que, no papel de indutora do desenvolvimento regional, possa administrar, operar, explorar e desenvolver diversas áreas, entre as quais as do próprio complexo e de bem público de titularidade da União (ou de autarquia federal), desde que cumpridos os requisitos legais necessários. 
São constitucionais — e não ofendem a competência da União para legislar sobre normas gerais de licitação (CF/1988, art. 22, XXVII) nem a exigência de procedimento licitatório prévio para a alienação de bens públicos (CF/1988, arts. 37, XXI; e 173, § 1º, III) — os arts. 2º, II, 3º, 4º e 5º da Lei nº 11.013/2019 do Estado do Maranhão, que, no âmbito do novo complexo portuário e sem afastar o contexto normativo vigente, autorizam ampla disposição patrimonial: (i) de bens imóveis estaduais para a EMAP, no que interessam ao referido complexo; e (ii) de bens imóveis e de equipamentos de apoio pela EMAP para quaisquer sujeitos, a título oneroso ou gratuito, possibilitando a celebração de instrumentos, públicos ou particulares, para a realização dos atos nela descritos. 

Resumo:
São constitucionais — e não afrontam o princípio federativo e o regime constitucional de repartição de bens entre os entes federativos (CF/1988, art. 20, IV, c/c o art. 26, II) — os arts. 1º e 2º, I (expressão “o Porto Grande”), da Lei nº 11.013/2019 do Estado do Maranhão, que: (i) institui o Complexo Industrial e Portuário do Maranhão, composto de áreas adjacentes a determinados portos e de outras áreas integrantes do distrito industrial, sem indicar a demarcação específica das áreas abrangidas ou a situação dominial dos imóveis inseridos no complexo; e (ii) autoriza a ampliação do objeto social da Empresa Maranhense de Administração Portuária (EMAP) para que, no papel de indutora do desenvolvimento regional, possa administrar, operar, explorar e desenvolver diversas áreas, entre as quais as do próprio complexo e de bem público de titularidade da União (ou de autarquia federal), desde que cumpridos os requisitos legais necessários. 

Não há que se falar em ofensa ao princípio federativo, pois a instituição do complexo industrial e portuário local não pretendeu afetar diretamente bens públicos federais à administração de empresa pública estadual. Os dispositivos impugnados apenas enunciam a instituição de uma área de desenvolvimento no estado, atribuindo à empresa pública a indução de novos negócios para o desenvolvimento regional. 
Ademais, a previsão legislativa de área de desenvolvimento econômico estadual e a autorização para a ampliação do objeto social de empresa pública sob seu controle se inserem nas competências constitucionais do estado federado. 

Apesar disso, a autorização legislativa estadual de ampliação do objeto social da empresa pública não basta para que a estatal possa, de imediato, administrar, explorar e desenvolver bem público cuja titularidade seja de outro ente da Federação. Para tanto, é imprescindível que o titular do imóvel atribua à empresa estadual a gestão do bem público ou lhe transfira a titularidade. Dessa maneira, a autorização legislativa em debate, de ampliação do objeto social, delimita-se a permitir que a empresa pública, após cumpridos os demais requisitos legais necessários, administre, explore e desenvolva, no futuro, áreas que lhe sejam expressamente delegadas. 

São constitucionais — e não ofendem a competência da União para legislar sobre normas gerais de licitação (CF/1988, art. 22, XXVII) nem a exigência de procedimento licitatório prévio para a alienação de bens públicos (CF/1988, arts. 37, XXI; e 173, § 1º, III) — os arts. 2º, II, 3º, 4º e 5º da Lei nº 11.013/2019 do Estado do Maranhão, que, no âmbito do novo complexo portuário e sem afastar o contexto normativo vigente, autorizam ampla disposição patrimonial: (i) de bens imóveis estaduais para a EMAP, no que interessam ao referido complexo; e (ii) de bens imóveis e de equipamentos de apoio pela EMAP para quaisquer sujeitos, a título oneroso ou gratuito, possibilitando a celebração de instrumentos, públicos ou particulares, para a realização dos atos nela descritos. 

Na espécie, as disposições estão sob o influxo do contexto normativo constitucional e legal em vigor que versam sobre alienação de bens públicos e procedimento licitatório. 

Além disso, a alienação direta de bens imóveis do estado federado para a empresa pública sob seu controle se justifica em face do objetivo daquela unidade federativa de prover a estatal de condições para fomentar o desenvolvimento regional. Se a alienação fosse feita em condições de concorrência com outros interessados, fulminaria o propósito maior do incentivo da política pública. 

As competências conferidas à aludida empresa pública para transacionar móveis e imóveis, no âmbito especificado, decorrem de sua personalidade jurídica de empresa privada e devem estar relacionadas com a concretização de seu objeto social. A liberdade negocial das empresas estatais deve ser idêntica à das empresas privadas, excetuadas as limitações impostas pela Constituição Federal de 1988 e pela legislação federal que rege a matéria (CF/1988, art. 173, § 1º) (1).

Nesse contexto, as normas impugnadas investem a referida empresa pública — que passou a atuar como fomentadora do desenvolvimento da região portuária — de poderes gerais de negociação de bens móveis e imóveis sem adentrar hipóteses específicas, devendo o negócio jurídico a ser celebrado observar a disciplina da legislação federal pertinente. 

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, não conheceu da ação em relação ao art. 35 da Lei nº 10.213/2015 e ao Decreto nº 34.519/2018 maranhenses e, no mérito, julgou improcedente a ação e declarou a constitucionalidade dos arts. 1º, 2º, I (expressão “o Porto Grande”) e II, 3º, 4º e 5º da Lei nº 11.013/2019 do Estado do Maranhão (2).


(1) Precedente citado: ADI 1.846.
(2) Lei nº 11.013/2019 do Estado do Maranhão: “Art. 1º – Fica instituído o Complexo Industrial e Portuário do Maranhão que será composto de áreas adjacentes ao Porto do Itaqui a portos organizados e de outras áreas integrantes de distritos industriais. Art. 2º – Fica o Poder Executivo autorizado a modificar o objeto social da Empresa Maranhense de Administração Portuária – EMAP, empresa pública criada pela Lei nº 7.225, de 31 de agosto de 1998, para que este contemple, observada a legislação pertinente, os critérios econômicos de viabilização dos investimentos, e a estratégia de desenvolvimento econômico e social do Estado do Maranhão, e especificamente: I – administrar, operar, explorar e desenvolver o Porto Organizado do Itaqui, em São Luís–MA, o cais de São José de Ribamar, em São José de Ribamar–MA, os Terminais de Ferry-Boat da Ponta da Espera, em São Luís–MA, e do Cujupe, em Alcântara–MA, o Porto Grande, em São Luís–MA e o Complexo Industrial e Portuário do Maranhão; II – arrendar, alienar ou ceder imóveis e equipamentos de apoio, observada a legislação pertinente, no que seja necessário para as atividades do Complexo Industrial e Portuário do Maranhão; (...) Art. 3º – Fica o Poder Executivo autorizado a transferir para a EMAP a propriedade ou o domínio útil de bens imóveis do Estado que interessem ao Complexo Industrial e Portuário do Maranhão, nos termos previstos no art. 1º desta Lei. Parágrafo único – Os imóveis que venham a ser transferidos na forma prevista no caput preservarão as regras próprias do distrito industrial aos quais pertencerem, devendo a EMAP editar novas regras que facilitem a integração dos negócios com os portos organizados. Art. 4º – Fica a EMAP autorizada a transferir, a título oneroso ou gratuito, a propriedade, o domínio útil ou a posse, dar em garantia ou autorizar ou permitir o uso das áreas integrantes do Complexo Industrial e Portuário do Maranhão, a título oneroso ou gratuito. Art. 5º – Para a realização dos atos referidos no art. 4º desta Lei, poderão ser celebrados memorandos de intenções de alienação, contratos de promessa de compra e venda, contratos de compra e venda, autorizações, concessões ou permissões de uso ou transferências de domínio útil de bens imóveis, por instrumentos públicos ou particulares.”