Informativo 870

O Município tem competência para legislar sobre meio ambiente e controle da poluição, quando se tratar de interesse local. Com esse entendimento, o Plenário, em conclusão de julgamento e por maioria, negou provimento a recurso extraordinário em que se debateu a competência dos Municípios para legislar sobre proteção do meio ambiente e controle da poluição. Cuida-se, na espécie, de recurso extraordinário contra acórdão de tribunal estadual que, ao julgar apelação em mandado de segurança, reconheceu a legitimidade de legislação municipal com base na qual se aplicaram multas por poluição do meio ambiente, decorrente da emissão de fumaça por veículos automotores no perímetro urbano (vide Informativos 347, 431 e 807). O Colegiado, preliminarmente e por decisão majoritária, conheceu do recurso. Entendeu viável a utilização de mandado de segurança, uma vez ter sido impugnado, no caso, ato concreto fundado na legislação municipal, cuja alegada não recepção pelo ordenamento constitucional vigente é objeto de controvérsia no recurso. Vencido, no ponto, o ministro Dias Toffoli, que reputou extinto o mandado de segurança e, subsequentemente, prejudicado o recurso. Aduziu não caber mandado de segurança contra lei em tese (1). No mérito, o Plenário considerou que as expressões “interesse local”, do art. 30, I, da Constituição Federal (CF), e “peculiar interesse”, das Constituições anteriores, se equivalem e não significam interesse exclusivo do Município, mas preponderante. Assim, a matéria é de competência concorrente (CF, art. 24, VI), sobre a qual a União expede normas gerais. Os Estados e o Distrito Federal editam normas suplementares e, na ausência de lei federal sobre normas gerais, editam normas para atender a suas peculiaridades (2). Por sua vez, os Municípios, com base no art. 30, I e II, da CF (3), legislam naquilo que for de interesse local, suplementando a legislação federal e a estadual no que couber. Vencidos os ministros Cezar Peluso, Eros Grau e Gilmar Mendes, que proveram o recurso. Asseveraram que a matéria de fundo diz respeito ao art. 22, XI, da CF (4).

O Supremo Tribunal Federal, em conclusão de julgamento e por maioria, denegou a ordem em mandado de segurança impetrado por parlamentares contra decisão do presidente da Câmara dos Deputados em questão de ordem. No ato coator, foi fixada a orientação de que a interpretação adequada do art. 62, § 6º (1), da Constituição Federal (CF) implicaria o sobrestamento apenas dos projetos de lei ordinária, apesar de o dispositivo prever o sobrestamento de todas as deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando medida provisória não seja apreciada em 45 dias (vide Informativos 572 e 778). O Colegiado entendeu que a interpretação emanada do presidente da Câmara dos Deputados reflete, com fidelidade, solução jurídica plenamente compatível com o modelo teórico da separação de poderes. Tal interpretação revela fórmula hermenêutica capaz de assegurar, por meio da preservação de adequada relação de equilíbrio entre instâncias governamentais (o Poder Executivo e o Poder Legislativo), a própria integridade da cláusula pertinente à divisão do poder. Nesse contexto, deu interpretação conforme ao § 6º do art. 62 da CF, na redação resultante da Emenda Constitucional 32/2001, para, sem redução de texto, restringir-lhe a exegese. Assim, afastada qualquer outra possibilidade interpretativa, fixou-se entendimento de que o regime de urgência previsto no referido dispositivo constitucional — que impõe o sobrestamento das deliberações legislativas das Casas do Congresso Nacional — refere-se apenas às matérias passíveis de regramento por medida provisória. Excluem-se do bloqueio, em consequência, as propostas de emenda à Constituição e os projetos de lei complementar, de decreto legislativo, de resolução e, até mesmo, de lei ordinária, desde que veiculem temas pré-excluídos do âmbito de incidência das medidas provisórias [CF, art. 62, § 1º, I, II e IV (2)]. Vencido o ministro Marco Aurélio, que concedeu a ordem. Para ele, o dispositivo constitucional em debate é claro no sentido de que a não aprovação de medida provisória após 45 dias deve paralisar toda a pauta, de modo a compelir a Casa Legislativa a se pronunciar de forma positiva quanto à aprovação, ou de forma negativa, considerado o teor da medida provisória.

Quanto à prevenção da relatoria, o Supremo Tribunal Federal (STF) negou provimento ao agravo regimental. Inicialmente, o Plenário fez uma cronologia da tramitação dos feitos relacionados à operação Lava Jato. Registrou que, nos termos do art. 69 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), as ações e os recursos que tratam de fatos conexos ao objeto da Rcl 17.623/PR foram aglutinados sob a mesma relatoria, entre os quais figuram o Inq 3.883/PR e o Inq 4.112/DF, então distribuídos ao ministro Teori Zavascki. Em razão do falecimento do ministro e da posterior opção, por ato da ministra presidente Cármen Lúcia, para integrar a Segunda Turma do STF, o ministro Edson Fachin foi designado, por sorteio, como relator da aludida operação. A redistribuição dos feitos a sua relatoria foi materializada nos autos dos citados inquéritos; pois, à época, a Rcl 17.623/PR já estava arquivada, diante do trânsito em julgado da decisão de mérito. Por isso, tais inquéritos, desde então, vêm sendo utilizados como referência à distribuição por prevenção ao relator dos feitos relacionados à operação Lava Jato, importando afirmar que a correta delimitação do parâmetro de aferição das causas de modificação da competência (conexão e continência) deve ter por referência seus predecessores. Em seguida, o Colegiado teceu considerações acerca do instituto da colaboração premiada, necessárias ao correto desate da controvérsia quanto à prevenção. Nesse sentido, ressaltou que, no seio da avença, o colaborador presta declarações perante a autoridade policial e/ou o Ministério Público com vistas a um ou mais resultados elencados nos incisos do art. 4º da Lei 12.850/2013. Não raro, como ocorre na hipótese em análise, relata-se mais de um fato delituoso em contextos não necessariamente imbricados. Ponderou que, apesar de a Corte ter decidido, no Inq 4.130 QO/PR (DJE de 3.2.2016), que o juízo homologador do acordo não é, necessariamente, competente para o processamento de todos os fatos relatados, existindo, entretanto, entre esses episódios, ao menos um em que se verifique a presença de conexão com objeto de feito previamente distribuído, faz-se imperiosa a observância da regra prevista no art. 79, “caput” (1), do Código de Processo Penal (CPP), a demandar a distribuição por prevenção, nos exatos termos do art. 69, “caput”, do RISTF. Com efeito, verificada a existência de liame de natureza objetiva, subjetiva ou probatória entre o conteúdo de termos de depoimento prestados pelo colaborador e o objeto de investigação em curso, incumbe à autoridade judicial responsável pela supervisão do procedimento investigatório, por força da prevenção, homologar o acordo de colaboração celebrado e adotar, subsequentemente, as providências acerca de cada fato relatado. Tal conclusão resguarda o jurisdicionado dos efeitos da litispendência e da coisa julgada. O Colegiado frisou ser o juízo prevento o detentor de condições mais adequadas para analisar os pontos de contato entre as declarações dos colaboradores e as outras investigações em curso, impondo, se for o caso, a tramitação conjunta. Ressaltou que o pano de fundo da controvérsia está na homologação dos acordos de colaboração premiada celebrados entre integrantes de grupo empresarial e o Ministério Público Federal (MPF). Conforme requerimento ministerial na Pet 7.003/DF, no momento em que submetidos à homologação judicial, noticiou-se a existência, entre os termos de depoimento prestados, de fatos envolvendo autoridades com foro por prerrogativa de função no STF, entre os quais se identificaram procedimentos já distribuídos ao relator com objetos conexos. Salientou que, embora da narrativa exposta pelo MPF não seja possível constatar a prática de atos em detrimento da Petrobras S.A. — parâmetro inicialmente utilizado pela Corte para definir os limites da operação de repercussão nacional (Inq 4.130/PR) e, por conseguinte, a prevenção —, não se verifica qualquer mácula na distribuição do pedido de homologação dos acordos de colaboração. Lembrou, ademais, que a jurisprudência da Corte orienta-se no sentido de ser a fixação da competência de um ministro para relatar causas e recursos um assunto atinente à organização interna do Tribunal e, portanto, indisponível ao interesse das partes. Cuida-se de ato privativo da Presidência do STF, na qualidade de órgão supervisor da distribuição, e, como tal, de mero expediente, a atrair a incidência do art. 504 do Código de Processo Civil (CPC). Quanto ao caso em tela, afirmou que, conforme relatório da decisão proferida na Pet 7.003/DF em 18.5.2017, o colaborador, em seus termos de depoimento, relata, entre outros fatos, o sistema de conta-corrente que teria como beneficiário ex-parlamentar. Este, por sua vez, atuaria em favor de grupo empresarial em questões relativas a financiamentos da Caixa Econômica Federal (CEF), especialmente no âmbito do Fundo de Investimento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FI-FGTS). O acordo de colaboração premiada submetido à homologação do STF, por conter menção a autoridades detentoras de foro por prerrogativa, demonstra evidente relação de conexidade com o objeto do Inq 4.266, deflagrado para apurar as condutas supostamente delituosas praticadas pelo então deputado federal em detrimento do FI-FGTS, administrado pela CEF. Considerou, ainda, que, embora o aludido inquérito tenha sido baixado ao primeiro grau de jurisdição, pois o investigado não mais ocupa o cargo que lhe garantia a prerrogativa de foro no STF, o art. 74, § 1º, do RISTF estabelece que “o inquérito ou a ação penal, que retornar ao Tribunal por restabelecimento da competência por prerrogativa de foro, será distribuído ao Relator original”. Em outras palavras, caso o investigado incorra em qualquer das situações jurídicas previstas no art. 102, I, “b” e “c”, da Constituição Federal (CF), os autos devem retornar ao ministro Edson Fachin, na qualidade de sucessor do ministro Teori Zavascki no que toca à cadeia de prevenção estabelecida com a distribuição da Rcl 17.623/DF. Por todas essas razões, o Plenário julgou não se verificar qualquer ilegalidade na distribuição por prevenção do pedido de homologação do acordo de colaboração premiada em análise, diante da evidente existência de fatos relatados conexos com investigações em curso sob a relatoria do ministro Edson Fachin. Entendeu não se poder falar, ainda, em violação ao princípio do juiz natural no tocante às providências adotadas na decisão proferida em 18.5.2017, relativamente às pessoas mencionadas nos depoimentos dos colaboradores e desprovidas de foro por prerrogativa na Suprema Corte. Constatado o envolvimento de alguma das autoridades elencadas no art. 102, I, “b” e “c”, da CF, cabe ao STF decidir, com exclusividade, sobre a permanência da investigação ou da ação penal deflagrada em desfavor das demais pessoas não submetidas à jurisdição criminal originária prevista no citado dispositivo constitucional, adotando-se, como regra, o desmembramento, salvo nas hipóteses em que a cisão possa causar prejuízo relevante. Desse modo, tendo em vista que os termos de depoimento prestados pelo colaborador fazem parte de um mesmo acordo de colaboração premiada, os fatos dos quais não há notícia de participação de autoridade detentora de foro por prerrogativa no STF, além daqueles em que não se observa qualquer relação de conexidade com investigações ou ações penais em curso, devem ser encaminhados para tratamento adequado perante a autoridade jurisdicional competente. Na hipótese em concreto, tendo em conta que o agravante atualmente ocupa o cargo de governador do Estado do Mato Grosso do Sul e que os fatos a ele relacionados não se afiguram conexos com quaisquer investigações ou ações penais em curso no STF, o relator autorizou o procurador-geral da República a utilizar os respectivos termos de depoimento perante o Superior Tribunal de Justiça, órgão do Poder Judiciário competente, nos termos do art. 105, I, “a”, da CF, para o adequado tratamento dos fatos em observância às garantias constitucionais aplicáveis. Por fim, concluiu não haver qualquer mácula no procedimento adotado na Pet 7.003/DF, seja na sua distribuição por prevenção, seja nas providências deferidas na decisão de 18.5.2017.

As taxas municipais de fiscalização e funcionamento não podem ter como base de cálculo o número de empregados ou ramo de atividade exercida pelo contribuinte. Com base nesse entendimento, a Segunda Turma, por maioria, negou provimento a agravo em que se discutiu a legitimidade da Taxa de Fiscalização de Estabelecimentos (TFE), instituída pela Lei 13.477/2002 do Município de São Paulo. No caso, o recorrente alegou que a base de cálculo da TFE é o custo do exercício do poder de polícia e que a lei paulistana utilizou como critério para aferição justa desse custo o tipo de atividade desenvolvida no estabelecimento. Aduziu, ainda, que o custo da fiscalização municipal é diretamente proporcional à atividade desenvolvida pelo contribuinte. A Turma afirmou não ser possível o conhecimento da matéria relativa à Lei 13.647/2003, que teria introduzido critérios secundários para diferenciar o tamanho de estabelecimentos dedicados a uma mesma atividade. O tema não foi debatido pelo tribunal de origem e o recorrente levantou a questão apenas em sede de agravo regimental manejado no Supremo Tribunal Federal (STF). Vencido o ministro Edson Fachin, que proveu parcialmente o agravo, para determinar a exigibilidade da referida taxa nos exercícios de 2003, 2004 e 2005. Pontuou que o critério adotado pela lei municipal é objetivo e permite presunção razoável do custo de fiscalização do estabelecimento por parte do Município. Dessa forma, é constitucional a adoção de valores fixos retirados da atividade econômica do contribuinte para a mensuração do “quantum debeatur” de taxa.